ПРОЕКТ ЗАКОНУ УКРАЇНИ: «Про попередження зникнення людей та сприяння в розшуку безвісно зниклих осіб»

ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ

Цей Закон має на меті попередити зникнення людей і забезпечити правове сприяння у розшуку безвісно зниклих осіб, у тому числі які зникли в умовах збройного конфлікту, масових заворушень або насилля всередині країни, під час стихійного лиха, катастроф або інших надзвичайних ситуацій, а також захистити права та інтереси безвісно зниклих та їх родичів.

Варіант “сфери застосування” може бути ефективним, якщо будувати статтю за принципом “сфера застосування за колом осіб, за часом, в просторі та за видами правовідносин”. Використання такого підходу може надати закону ефективної функціональності.

Визначення, наведене в даній статті, має сприяти виконанню Україною своїх зобов’язань за міжнародним гуманітарним правом (чотири Женевські конвенції 1949 року та два додаткові протоколи 1977 року до них) та за міжнародним правом захистом прав людини (Міжнародний пакт про політичні та громадянські права; Міжнародна конвенція про захист прав людини; Міжнародна конвенція про захист усіх осіб від насильницьких зникнень).

Цей Закон має на меті попередити зникнення людей і забезпечити правове сприяння у розшуку безвісно зниклих осіб, у тому числі які зникли в умовах збройного конфлікту, масових заворушень або насилля всередині країни, під час стихійного лиха, катастроф або інших надзвичайних ситуацій, а також захистити права та інтереси безвісно зниклих осіб та їх родичів.

Цей Закон застосовується для попередження та ефективного сприяння розшуку осіб у ситуаціях зникнення людей, в тому числі насильницького, яке відбувається в умовах збройного конфлікту, масових заворушень або насильства всередині країни, під час стихійного лиха, катастроф або інших катаклізмів, які відбуваються по відношенню до осіб, які перебувають під юрисдикцією України як за допомогою національних правових механізмів, так і з залученням міжнародних механізмів встановлення місця знаходження особи.

В рамках цього Закону захисту підлягають інтереси зниклих без вісти осіб, а також їх родичів та близьких.

У цьому Законі нижченаведені терміни вживаються в такому значенні:

Пропонується незначне розширення визначення, що дозволить (у випадку збройного конфлікту або інших обставин, які призводять до значних фізичних пошкоджень тілу людини) проводити ідентифікацію навіть за наявності окремих залишків людського тіла.

Тому цей термін має бути розширеним і включати, наприклад, опікунів, піклувальників, керівників закладів, в яких перебувають різні особи, як от психічно хворі, особи з обмеженими фізичними та розумовими можливостями; неповнолітні особи, позбавлені батьківського піклування; командири військових частин у випадку військовослужбовців тощо. При цьому майнові права мають забезпечуватися лише вигодонабувачам, в тому числі родичам.

Задля забезпечення ширшого значення терміну при збереженні інтересів вигодонабувачів, пропонується змінити термін “особи, які мають законний інтерес” (який має конотацію із майновою зацікавленістю) на “зацікавлені” або “заінтересовані” особи. Це дозволить розширити коло осіб, які матимуть право звертатися із заявами про зникнення, не наділяючи таких заявників майновими правами.

Одночасно, процес визнання безвісти відсутнім є тривалим — такий факт встановлюється судом, коли відомості про місцеперебування людини не наявні протягом року. В умовах збройного конфлікту або іншої надзвичайної ситуації кроки із пошуку мають бути пришвидшені, додаткові органи державної влади та механізми мають бути задіяні задля пошуку осіб, які зникли безвісти.

Отже, потреба у введенні додаткового терміну або додаткових положень до цивільного кодексу — необхідні. Визначення, наведене у проекті закону має оціночні судження, які можуть впливати на подальше прийняття рішень органами державної влади, яка здійснюватимуть пошук зниклих безвісти осіб. Так, Закон України “Про Національну поліцію” оперує поняттям “безвісно зниклі”, зокрема в частині ведення бази даних.

Ці елементи важливі, оскільки вказують на складові елементи насильницького зникнення: не лише власне обмеження волі особи, а й її утримання від контактів із зовнішнім світом, невизнання фактів обмеження волі.

Наразі наведене визначення занадто широке і не конкретне, що може призвести до зловживань і, як наслідок, залишення людей без захисту.

Про необхідність використання повного визначення, наведеного у статті 2 Конвенції, наголошується і у Принципах законодавчого регулювання положення зниклих без вісти осіб в результаті збройного конфлікту або насильства всередині держави МКЧХ: “Что касается государств, ставших участниками Международной конвенции для защиты всех лиц от насильственных исчезновений, в их законе должно присутствовать определение насильственного исчезновения, как оно дано в статье 2 этой Конвенции.”

–     діти, народжені у шлюбі, і позашлюбні діти;

–     усиновлені діти, а також пасинки і падчерки;

–     чоловік/дружина, які перебувають у шлюбі або проживають однією сім’єю, але не перебувають у шлюбі між собою або в будь-якому іншому шлюбі;

–     батьки (включаючи мачуху, вітчима, усиновителя);

–     брати, сестри, єдинокровні або єдиноутробні брати і сестри.

ПРАВА БЕЗВІСНО ЗНИКЛИХ ОСІБ, І ГАРАНТІЇ ЇХ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

Відповідно до ст. 16 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права “кожен має право на визнання його правосуб’єктності незалежно від місця перебування”. Це гарантує, наприклад, захист від рабства або від торгівлі людським товаром.

Пропонується доповнити положенням про заборону будь-яких форм дискримінації щодо безвісно зниклих осіб. Це додаткове законодавче закріплення зобов’язань України за Міжнародним пактом про політичні та громадянські права, Міжнародним пактом про соціальні, культурні та економічні права, Європейською конвенцією про захист прав людини та основних свобод, Конвенції ООН про заборону усіх форм расової дискримінації, Конвенцією ООН про заборону усіх форм дискримінації щодо жінок тощо. Положення про заборону дискримінації можуть міститися в окремій статті, яка буде загальною для всього Закону.

Забороняється будь-яка дискримінація безвісно зниклих осіб та їх родичів, в тому числі за ознаками раси, мови, статі, громадянства, кольору шкіри, політичних чи релігійних поглядів тощо

Так, статті 17 та 23 ЖК ІІІ передбачають зобов’язання держав збирати та повідомляти інформацію про військовополонених; стаття 43 ЖК IV передбачає обов’язок повідомляти відомості про інтернованих цивільних осіб державами-покровителькам. Усі ЖК встановлюють особливу роль МКЧХ у зборі та передачі інформації про військовополонених та інтернованих (переміщених) осіб зацікавленим сторонам.

Встановлення законодавчого закріплення зобов’язань України щодо збору, зберігання та за потреби передачі інформації про військовополонених та інтернованих осіб може сприяти уникненню ситуацій зникнень осіб в умовах збройних конфліктів. Наявність заздалегідь погодженого механізму збору інформації про евакуйованих осіб (у випадку стихійного лиха, аварії чи катастрофи) сприятиме попередженню зникнень чи неможливості встановлення місця перебування окремих осіб, навіть у випадку, коли вони нездатні надати відомості про себе (шок, стрес, травми, смерть тощо).

На додаток, законопроект не закріплює  необхідність та порядку розшуку осіб, які могли б бути на територіях, непідкотрольних уряду, в тому числі осіб, які можуть бути в лавах неурядових збройних формувань.
Тому рекомендується за зразком Модельного закону МКЧХ доповнити законопроект відповідними статтями.

Усі особи, які перебувають у таборах чи місцях розміщення військовополонених (в тому числі особи, затримані у зв’язку із конфліктом неміжнародного характеру) або евакуйованих чи інтернованих осіб мають мають право знати свій статус, причини та порядок його надання.

Таким особам гарантується гарантується право на інформацію щодо будь-яких змін місця перебування, у зв’язку із чим їм мають повідомляюти дату та час переміщення, адресу нового місця перебування, назву органу, відповідального за тримання та здійснення переміщення.

Таким особам гарантується гарантується зв’язок та по можливості побачення із родичами  чи близькими. Родичі та близькі інтернованих, евакуйованих осіб або військовополонених мають право на інформацію про місцеперебування своїх родичів, стан їх здоров’я, строки будь-якого обмеження волі та іншої суттєвої інформації про їх стан.

Таким особам гарантується надання медичної допомоги, в тому числі невідкладної під час перебування у таборах чи інших місцях перебування військовополонених, інтернованих, евакуйованих.

У випадку смерті особи під час перебування у таборі чи іншому місці перебування військовополонених, інтернованих чи евакуйованих, дані про причини, місце та час смерті фіксуються та передаються до Національного довідкового бюро та по можливості повідомляються напряму родичам чи близьким померлої особи. Готується та видається свідоцтво про смерть встановленого зразка.

Необхідно закріпити обов’язок органів державної влади повідомляти родичів безвісно зниклих осіб про стан розгляду їх заяви, про дії, вчинені з метою встановлення місцезнаходження їх зниклих родичів чи близьких. Тому пропонується доповнити частину першу або другу статті 4 відповідним положення.

Складовою права знати про місцезнаходження зниклого родича є і можливість повернення його тіла чи залишків у випадку смерті або їх гідного (із урахуванням особливостей, прийнятними для цих осіб). Це право включає і можливість отримати залишки (останки) тіл.

Компетентні органи державної влади зобов’язані регулярно або на її запит інформувати зацікавлену особу (родичів та близьких зниклої особи) про хід розслідування з метою встановлення місцезнаходження зниклої особи та його результати.

За даним формулюванням передбачається, що ідентифікація здійснюється в цілому в Україні, а не щодо категорії “безвісно зниклих”. Втім, в цілях ідентифікації варто звернути увагу і на інші заходи із попередження зникнень, як було вказано раніше.

Так, стаття 11 Модельного закону МКЧХ містить наступні кроки, які також мають бути відображені в якості профілактичних заходів в даному Законопроекті:

–    спеціальний порядок ідентифікації вразливих категорій осіб, таких як особи без громадянства, біженці та шукачі притулку тощо;

–    спеціальний порядок ідентифікації (реєстрації) військовослужбовців, особливо, якщо проводиться мобілізація, а також особи, які можуть супроводжувати збройні сили, таких як військові капелани, військові лікарі тощо;

–    спеціальний порядок реєстрації осіб, щодо яких існує підвищений ризик зникнення у зв’язку із їхньою діяльністю (учасники цивільної оборони; особи, які здійснюють захист культурних цінностей; журналісти тощо)

Тож, окрім загальних положень, визначених в проекті статті, рекомендується доповнити положеннями щодо окремих категорій осіб, пошук та встановлення місця перебування яких може становити особливу складність в умовах надзвичайних ситуацій.

Крім того, закон не вирішує питання обов’язкового здаття ДНК-аналізу для хоча б для військовослужбовців.

Законодавством передбачається окремий порядок реєстрації осіб, статус чи рід діяльності яких може ускладнювати їх розшук в умовах збройного конфлікту, стихійного лиха, заворушень або насилля в країні. Такі категорії включають: осіб без громадянства, біженців (в тому числі осіб, яким надано додатковий захист), шукачів притулку, безпритульних осіб та сиріт; інтернованих, військовополонених, переміщених та евакуйованих осіб; військовослужбовців, військових капеланів та військових лікарів; учасників цивільної оборони, працівників служб надзвичайних ситуацій, лікарів, журналістів тощо.

До, під час та після надзвичайної ситуації, пов’язаної зі збройним конфліктом, стихійним лихом, заворушеннями чи насиллями в країні компетентні органи інформують населення про необхідність отримання (відновлення) ідентифікаційних документів, повідомлення про їх втрату особисто чи щодо зниклих родичів, а також про їх відновлення, а також здійснюють інші дії, які сприятимуть ефективній ідентифікації осіб в умовах надзвичайних ситуацій, уникненню ситуацій відсутності будь-якої ідентифікації або множинної (подвійної) ідентифікації осіб.

Призовники строкової служби та особи, які проходять військову службу за контрактом, зобов’язані здати ДНК-аналіз перед початком виконання своїх обов’язків.

На нашу думку, це має бути постійнодіючий орган. На цьому наголошує і Модельний закон МКЧХ.

Слід вирішити, чи Національне довідкове бюро має бути окремим органом або створюватися на базі чи під керівництвом вже існуючого органу, наприклад, Національної поліції.

Модельний закон МКЧХ пропонує за необхідності утворювати більше ніж одне довідкове бюро: окремо для військових та для цивільних осіб.

національне довідкове бюро – орган,   наділений повноваженнями щодо збору та передачі усім зацікавленим сторонам інформації, документів і речей, що мають відношення до осіб, які знаходяться під захистом міжнародного гуманітарного права, та опинилися у полоні супротивника у якості поранених, хворих, військовополонених, затриманих або інтернованих осіб, а також щодо осіб, зниклих в результаті стихійного лиха, аварії, катастрофи або масових заворушень чи насилля в країні.

Визначення, надане в статті 2 виглядає вужчим від тих функцій, які перелічені в частині 2 статті 7.

В заключних положеннях варто вказати, який орган відповідальний за розробку підзаконних нормативно-правових актів про структуру, склад та порядок роботи Національного довідкового бюро, а  також про механізми координаціх збору інформації та передачі такої відповідним державним органам.

Національне довідкове бюро користується пільгами, які сприятимуть пришвидшеному та безперешкодному обміну інформацією, зокрема в користуванні поштовими та телеграфними послугами.

Окрім того, у переліку визначаються лише якісь досить відомі “установи”. Наприклад, випущені місць тимчасового розміщення, органів місцевого самоврядування, недержавних збройних формувань тощо.

З огляду на це вважаємо, що функції Національного довідкового бюро мають бути розширеними

1)   отримувати та реєструвати звернення про зникнення осіб;

2)   на підставі заяв про зникнення особи збирає та перевіряє інформацію про обставини зникнення;

3)   повідомляє заявнику та компетентним органам державної влади інформацію та факти, що стосуються звернень про зникнення осіб;

4)   співпрацювати з Національною поліцією та іншими компетентними органами, МКЧХ, міжнародними та національними неурядовими організаціями тощо;

5)   надсилати звернення, запити та здійснювати інші форми офіційного спілкування із Національною поліцією, закладами системи охорони здоров’я, пенітенціарними та іншими закладами обмеження волі, утвореними на тимчасовій основі таборами чи іншими установами для розміщення військовополонених, інтернованих, переміщених або евакуйованих осіб; притулками та іншими установами для безхатченків, безпритульних осіб, реабілітаційних центрів, підприємств, установ та організацій, які тим чи іншим чином можуть володіти інформацією про місцеперебування або стан здоров’я зниклої безвісти особи;

6)   У випадку збройних конфліктів неміжнародного характеру, встановлювати прямий або опосередкований контакт із неурядовими збройними та іншими формуваннями, якщо є достатні підстави вважати, що такі формування мають інформацію щодо долі зниклих безвісти осіб;

7)   розміщувати інформацію та звернення у засобах масової інформації з метою поширення відомостей про зниклих безвісти осіб, яких розшукують, а також про можливості пошуку зниклих безвісти осіб, щодо яких заяв про зникнення ще не надходило тощо;

8)   здійснює заходи, необхідні для забезпечення права осіб (в тому числі інтернованих, евакуйованих переміщених осіб, військовополонених та осіб, позбавлених волі у зв’язку зі збройним конфліктом) дізнаватися про долю рідних та повідомляти про власну долю;

9)   сприяти здійсненню заходів із розшуку тіл загиблих, встановлення місць поховань якомога швидше після завершення будь-яких подій, які спричинили зникнення безвісти, як от збройний конфлікт, стихійне лихо, насилля та інші надзвичайні ситуації;

10) виконує інші функції, необхідні для здійснення пошуку зниклих безвісти осіб у зв’язку зі збройним конфліктом або іншими подіями надзвичайного характеру.

РОЗШУК БЕЗВІСНО ЗНИКЛИХ ОСІБ

Щодо словосполучення “бази даних”, то звертаємо увагу, що у термінах використовується слово “”реєстр”. Якщо про нього мова, варто це слово і використовувати

Підрозділ Національної поліції передає інформацію про особу, щодо якої є заява про її зникнення у зв’язку зі збройним конфліктом, насиллям, стихійним лихом або іншою надзвичайною ситуацією, до Національного довідкового бюро.

Для посилення ролі Національного довідкового бюро та забезпечення ефективного пошуку, необхідно, щоб інформація про подані до Національної поліції заяви про зникнення має передаватися і до Національного довідкового бюро.

Національна поліція передає відомості про заяви щодо зниклих безвісти осіб до Національного довідкового бюро.

У випадку смерті особи на територіях, непідконтрольних офіційній владі, можливі складності із визнанням особи померлою. Відповідно до поточного формулювання, визнати померлою можливо у випадку документів уповноважених органів держави про смерть особи. В Україні наразі існує можливість визначення судом фактів смерті на непідконтрольних територіях. Одночасно, не всі відомості та свідчення можуть бути визнані судом як такі, що беззаперечно свідчать про факт смерті. Тож стаття має бути сформульована таким чином, щоб можливості щодо визнання фактів смерті було можливо у будь-яких випадках.

РОЗШУК ТІЛ ПОМЕРЛИХ, ЇХ ЕКСГУМАЦІЯ І ПОВОДЖЕННЯ З НИМИ

ФІНАНСОВА ДОПОМОГА

4. Кожна держава-учасниця забезпечує у своїй правовій системі для жертви насильницького зникнення право на отримання швидкого, справедливого та адекватного відшкодування завданої їй шкоди та компенсації.

5. Право на відшкодування шкоди, передбачене в пункті 4 цієї статті, охоплює відшкодування матеріальної та моральної шкоди, а також, у відповідних випадках, такі форми відшкодування, як:

a) реституцію;

b) реабілітацію;

c) сатисфакцію, зокрема відновлення честі й доброго імені;

d) гарантію неповторення.

Держава забезпечує жертві насильницького зникнення право на отримання швидкого, справедливого та адекватного відшкодування завданої їй шкоди та компенсації.

Таке право на відшкодування шкоди, охоплює відшкодування матеріальної та моральної шкоди, а також, у відповідних випадках, такі форми відшкодування, як:

a) реституцію;

b) реабілітацію;

c) сатисфакцію, зокрема відновлення честі й доброго імені;

ЗАКЛЮЧНІ ПОЛОЖЕННЯ

Кабінету Міністрів України протягом трьох місяців вжити заходів для приведення законодавства України у відповідність з цим Законом та забезпечення його виконання.