Чому існує проблема з виконанням рішень ЄСПЛ і як це змінити? Головне з панелі Правозахисних діалогів

31 травня та 1 червня у Києві відбулася велика правозахисна подія від Центру громадянських свобод — Правозахисні діалоги. Це серія тематичних дискусій з українськими правозахисниками, посадовцями та фахівцями у галузі євроінтеграції. Цьогоріч фокусною темою стали реформи у сфері прав людини, необхідні Україні до вступу у ЄС. Більшість з них відкладені на повоєнних період, тоді як під час війни дедалі частіше відбувається обмеження прав і свобод. Публікуємо найцікавіше з панелі «Чому існує проблема з виконанням рішень ЄСПЛ і як це змінити?». 

Майже кожне рішення ЄСПЛ фіксує не лише індивідуальне порушення прав людини, а й вказує на системні проблеми на рівні законодавства або практики. Чому так відбувається? Як можна посилити процес виконання рішень? Які зміни потрібні, щоб ці рішення нарешті виконувалися? І чи стануть переговори про вступ до ЄС поштовхом для змін?

На ці та інші запитання спробували дати відповіді спікери: виконавчий директор Української Гельсінської спілки з прав людини Олександр Павліченко; кандидат юридичних наук, керівник відділу Департаменту виконання рішень Європейського суду з прав людини Директорату прав людини та верховенства права Ради Європи Павло Пушкар; Уповноважена у справах Європейського суду з прав людини Маргарита Сокоренко. Модератором дискусії виступив програмний директор Центру громадянських свобод Володимир Яворський.

Модератор зазначив, для правозахисників рішення Європейського суду з прав людини — це один з найчіткіших і конкретних індикаторів, що говорять про проблему, яку потрібно розв’язати. На перше січня 2025 року в Європейському суді на розгляді було понад 60 тисяч справ щодо всіх країн. В цьому списку Україна займає тверду третю позицію після Туреччини та Російської Федерації. При тому, що РФ вийшла з системи Конвенції, але все одно є багато справ, які ще розглядаються проти неї. 

Нині проти України є 7700 справ або 12% від загальної кількості справ Європейського суду з прав людини. Це насправді не про те, що у нас найгірша ситуація з правами людини. Це говорить про багато інших чинників і про активність громадянського суспільства в тому числі. На сьогодні наша країна мала 2296 справ на виконанні, з яких закриті 1421. Це приблизно 60%. Також на виконанні залишилося 109 провідних справ, саме вони визначають, де державі потрібно виправити ситуацію. Про те, що Україні треба змінювати, і розповідали надалі спікери. 

Першою слово взяла пані Маргарита Сокоренко, яка почала з тези — кожен і кожна з нас нині усвідомлює і на собі відчуває, що наша держава зараз знаходиться в доволі складному періоді, який водночас є трансформаційним. Ми працюємо з викликами війни, а також маємо виконати доволі широкий спектр комплексних завдань, зокрема, в межах правової системи, для того, аби довести, що ми можемо доєднатися і стати повноправним членом Європейського Союзу. Одні з пріоритетних — виконання рішень Європейського суду з прав людини та дотримання Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. 

«Доволі позитивним моментом є те, що на шляху приєднання до ЄС Європейська комісія скрупульозно і детально звертає увагу на рішення щодо України й те, як ми виконуємо або плануємо виконати відповідні настанови Європейського суду для покращення ситуації з правами людини. 

14 травня 2025 року Кабінет Міністрів України затвердив дорожні карти у трьох сферах — це верховенство права, реформи державного управління та функціонування демократичних інституцій. Вони є умовою для відкриття переговорів про вступ України до ЄС за його першим кластером. Ці дорожні карти розроблялися з урахуванням стандартів і документів Ради Європи, а також висновків у рішеннях Європейського суду з прав людини. Документи включають доволі широкий спектр заходів для  посилення прав інституцій, покращення законодавства, вдосконалення судової системи.

Така детальна увага Європейської комісії є один з механізмів, який допомагає нам посилити роботу у напрямку виконання рішень Європейського суду з прав людини. Адже досі існує проблема — неповне розуміння того, що всі причетні державні органи обов’язково мають брати участь у цій роботі. Першочергово мова про заходи загального характеру, які мають на меті проаналізувати, ідентифікувати та побороти ті першопричини, які створюють порушення прав людини й призводять до системно-структурних проблем. Наприклад, невиконання рішень національних судів, проблеми жорстокого поводження в системі кримінальної юстиції, тривалість провадження, проблеми, пов’язані із суддівською кар’єрою та дисципліною тощо. І звісно, проблеми, пов’язані із функціонуванням пенітенціарної системи загалом. 

Тому є завдання щодо необхідності реформування системи судів та прокуратури, розв’язання проблеми із виконанням судових рішень та розроблення механізму їх примусового виконання, а також скасування необґрунтованих мораторіїв. Акцент так само на системі кримінальної юстиції, зокрема, на боротьбі із жорстоким поводженням з особами, які знаходяться під контролем держави, а також запобігання такому в пенітенціарних установах. Також важливим завданням в цих документах є розробка та ухвалення закону про внесення змін до закону України про виконання рішень та застосування практик Європейського суду з прав людини.

Тому всі державні органи мають долучатися. Наша ж задача, яка була підтримана Європейською комісією, — удосконалити інструментарій і посилити сам інститут Уповноваженого в цій області. Також планується запровадити постійний моніторинг ефективності виконання рішень Європейського суду з прав людини. Для того, аби розуміти, який відсоток вдалося зробити, який — ні, які на то є причини, і куди рухатися далі. 

За останні роки ми доволі тісно взаємодіяли із причетними державними органами, зокрема, з прокуратурою, з судами, зі слідством, з міністерствами для того, аби пояснити та залучити їх до спільної роботи. На мою думку, з’явилося більше розуміння необхідності такої співпраці. Впевнена, що процес запущений і ми маємо всі шанси виправити внутрішні проблеми з ключовим акцентом на дотримання інтересів наших громадян і забезпечення дотримання прав людини». 

Тема виконання рішень ЄСПЛ — це не тільки юридичні питання, а й аспекти розбудови європейської України, верховенства права, довіри до правосуддя і сталого демократичного розвитку держави. На цьому акцентував Павло Пушкар. 

«Зокрема, в доповідях парламентської асамблеї Ради Європи з 2000 року озвучуються першопричини, які блокують виконання рішень Європейського суду з прав людини. З них можна виділити основні чотири проблеми: 1) практичні або фінансові труднощі, 2) відсутність ефективного механізму виконання на національному рівні, 3) свідомий політичний опір рішенням Європейського суду з прав людини, 4) спротив зумовлений посиланням на національну конституційну ідентичність.

В контексті України, я б окреслив інші три. Перший аспект — політико-технічний аспект. пов’язаний з недостатністю уваги до проблематики виконання рішення ЄСПЛ. Воно не може відбуватися в правовому вакуумі. Натомість забезпечується також шляхом синхронізації правового поля держави з екосистемою права Ради Європи. За останні роки спостерігати зниження уваги до стандартів Ради Європи та їх імплементації. Хоч рух в цьому напрямку відбувається, але не так, як би хотілося з погляду євроінтеграційних процесів.

Другий аспект — інституційний і ієрархічний аспект, рівень Уповноваженого у справах ЄСПЛ. Нині він такий, що не до кінця забезпечує координацію виконання рішень Європейського суду. Насправді недостатньо організована і сама робота Офісу Уповноваженого, який має досить обмежені, зокрема, людські ресурси. Якби ми його підсилили, то отримали б якраз роль, яка б ввела за собою інші органи влади. 

Третій аспект — складності питань на виконанні. Вона пов’язана, зокрема, з тим, що ці великі системно-структурні виклики не розв’язуються протягом тривалого часу. Також часто буває, що процес зрушується наприкінці певного політичного циклу, а потім він закінчується й все починається з нуля. Тим часом відповідальність за розв’язання доволі складних правових проблем постійно перекладається, а ухвалення рішень затягується.

На контролі Комітету Міністрів Ради Європи зараз перебуває 909 справ проти України. Це дуже свіжа статистика. Динаміка, в принципі, позитивна. Але ми бачимо, наскільки важко даються кроки щодо виконання складних рішень, зокрема, щодо системно-структурних проблем. За моїми даними, провідних рішень, які знаходяться на виконанні, 134. З моменту набуття чинності Конвенції щодо України, ми говоримо про закриття нагляду у 1423 справах. Це ті рішення, які відображають стан зміни практики на національному рівні. 

Що ж потрібно змінити в Україні для підвищення рівня виконання рішень ЄСПЛ? По-перше, на мою думку, необхідна чітка політична воля на всіх рівнях і увага щодо виконання рішень ЄСПЛ на найвищому політичному рівні. По-друге, посилення інституційної спроможності та координації між різними органами влади, відповідальними за імплементацію рішень. І ще важливий аспект — це необхідність більшої прозорості щодо виконання рішень ЄСПЛ. Для кращої залученості громадянського суспільства та правозахисних організацій». 

Олександр Павліченко розглянув питання виконання рішень ЄСПЛ з погляду  мотивації. Чому вона має бути на різних рівнях? Чи буде вона визначена законодавством? Чи це буде практика?

«Повернемося до закону про виконання рішень ЄСПЛ. У нього є один єдиний автор —  Юра Зайцев. Але в жодній іншій державі Ради Європи, де є система Європейської Конвенції з прав людини таких не існує. Ми ж гадаємо, що чим кращий і сильніший закон, тим кращим буде його виконання. Насправді всі інші держави йдуть іншим шляхом. 

Не потрібна велика політична воля для того, щоб розв’язувати питання, ухвалені в конкретних справах. Наприклад, справа щодо ЛГБТ-представників «Маймулахін і Марків проти України» щодо цивільного партнерства. Я думаю, що в контексті нашого руху до Європейського Союзу, вона буде відзначатися як одна з пріоритетних до виконання. Але нині ми бачимо пробуксовування цього рішення на законодавчому рівні, хоча навіть сам закон був підготовлений понад 10 років тому. Це один із прикладів присутності чи відсутності політичної волі, щоб зняти проблему і щоб не було повторів звернень до Європейського суду за тією ж самою обставиною порушення.

У 2014 році ми працювали над створенням національної стратегії з прав людини, яка базувалася навколо питання системи виконання рішень Європейського суду. Спершу вона орієнтувалася виключно на рішення ЄСПЛ за конкретними категоріями статей. Перша стаття — дискримінаційні аспекти. Третя стаття — катування. П’ята — право на свободу та особисту недоторканність. Ключові рішення, які стосувалися цих статей, лягали в основу пропозиції щодо зміни в межах національної стратегії. 

Судова система має працювати належним чином, бути ефективною в усіх аспектах, а це залежить і в виконанні судових рішень. Коли зміна відбудеться в цій парадигмі, 90% рішень ЄСПЛ будуть виконані. Для того, щоб вичерпати національні засоби правового захисту, треба пройти через відповідні судові системи. І коли відбувається це вичерпання, тоді з’являється відкрита дорога до ЄСПЛ в межах 4-місячного терміну. Тобто судова система на всіх ланках не визнає цього порушення, або вбачає його спірним. І відповідно з’являються моменти, які ми вважаємо зловживанням. Наприклад, коли адвокати, знаючи, що клієнт перебуває в поганих умовах в місцях виконання покарань, штампують справи, які автоматично визнаються прийнятними на рівні ЄСПЛ. 

Пам’ятаємо справу колишнього командира угрупування “Русич”, якого засудила Фінляндія. Його не видали Україні через умови перебування в пенітенціарних закладах. Тобто тут маємо багаж, який грає проти нас. Також були звернення щодо депортації з європейських держав тих, хто переслідується НАБУ тощо. Так само були відмови через умови утримання в місцях несвободи в Україні». 

«Я з паном Олександром не погоджуюся щодо того, що немає законів в інших країнах, які регулюють питання виконання рішень Європейського суду. Тому що ми колись брали за взірець Human Rights Act 1998 року і трошки запозичили з нього, зокрема, ідею дуалістичного ставлення до міжнародного права. Але сам закон дійсно неабияк змінив правозастосування.

Так стаття 17 закону 2006 року каже, що практика Європейського суду є джерелом права. Це надзвичайно важливе зрушення, і це величезне досягнення з погляду правової системи. Можна критикувати цей підхід, але він виявився надзвичайно спроможним, і ця ідея абсолютно унікально спрацювала», — додав пан Павло Пушкар. 

Авторка конспекту: Тетяна Капустинська, редакторка Центру громадянських свобод.