Центр громадянських свобод представив експертизу проекту реформи Офісу омбудсмена

Експертний висновок  Центру громадянських свобод щодо проекту закону 

«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини»   

р.н. 3312 від 07.04.2020

 

Центр громадянських свобод дякує автору законопроекту, народному депутату Тарасу Тарасенко за увагу до питання необхідності посилення функціональної спроможності інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.  

 

На нашій пам’яті, це перша  спроба на рівні парламенту України комплексно врегулювати питання посилення повноважень Уповноваженого з прав людини та вдосконалити Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, практика застосування якого з 1997 року засвідчила його недосконалість та серйозні недоліки, які негативно впливають на захист прав людини в України. Подальше ігнорування проблем, пов’язаних з недосконалістю вказаного Закону, на фоні цілого ряду викликів для захисту прав людини призводить до відсутності ефективного парламентського контролю в сфері прав людини та неспроможності держави забезпечити дотримання конституційного права особи на ефективний захист прав людини Уповноваженим з прав людини. Тож поява такого законопроекту є чітким сигналом, що питання реформування національної інституції з прав людини перебуває в центрі уваги державної політики. 

 

Проект Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (надалі – законопроект) спрямовано на вдосконалення порядку призначення та звільнення  Уповноваженого та підвищення ефективності механізмів його роботи. Проектом також пропонується визначити окремі повноваження Уповноваженого у період триваючого збройного конфлікту та після його закінчення з метою сприяння подоланню негативних наслідків міжнародного конфлікту  в сфері захисту прав людини і основоположних свобод. 

 

З огляду на проголошену мету маємо підкреслити, що законопроект містить велику кількість позитивних новел, серед яких важливо відзначити наступні:

 

1. 1. Надання можливості ефективного залучення громадянського суспільства до процесу обрання Уповноваженого, включаючи висунення кандидатур(и), перевірку відповідності запропонованих кандидатур встановленим Законом вимогам, надання позиції щодо поданих кандидатур через Громадську раду доброчесності. 

 

2. 2. Усунення розбіжностей між профільним Законом про Уповноваженого з прав людини та Регламентом Верховної Ради України (ВРУ) щодо процедури голосування за Уповноваженого. Необхідно відмітити, що зміни, внесені в Регламент ВРУ щодо відкритого голосування за кандидатів на посаду Уповноваженого, критикувались громадянським суспільством, оскільки таємне голосування в цьому випадку надає більші гарантії відсутності політичного впливу на процес прийняття рішення народними депутатами.

 

3. 3. Неможливість обрання на посаду Уповноваженого з прав людини особи, яка протягом останніх п’яти років працювала (проходила службу) в органах прокуратури, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, інших правоохоронних органах (органах правопорядку).

 

4. 4. Створення регіональних представництв Секретаріату Уповноваженого, що враховуючи розмір території держави, надасть можливість своєчасного та ефективного реагування на факти порушення прав людини. 

 

5. 5. Закріплення на законодавчому рівні права участі Уповноваженого у засіданнях ВРУ, її комітетів та КМУ, що надасть можливість ще на етапі прийняття рішень запобігти порушенню прав людини і мінімізувати ризики негативних наслідків.

 

6. 6. Закріплення положення щодо можливості зменшення кошторису видатків на функціонування Уповноваженого виключно на відсоток зменшення кошторису видатків на ВРУ як ефективний запобіжник деактивації Уповноваженого шляхом ненадання йому ресурсів на виконання своїх повноважень.

 

7. 7. Включення до національного законодавства положень Київської декларації «Роль національних інституцій з прав людини у конфліктних і постконфліктних ситуаціях», прийнятої на міжнародній конференції 21-22 жовтня 2015 року в м. Києві, які значно посилюються повноваження Уповноваженого в сфері захисту прав людини у період конфлікту. 

 

8. 8. Неможливість відкликання конституційних подань попереднього Уповноваженого, що особливо актуально з огляду на  нещодавню практику Уповноваженого з прав людини, яка свідчить, що чинний Закон уможливлює відкликання конституційних подань Уповноваженого, чий строк повноважень закінчився, і тим самим значно зменшує ефективність такого суттєвого повноваження. 

 

9. 9. Поділ актів реагування Уповноваженого на подання та припис в індивідуальних справах. 

 

10. 10. Встановлення чіткої регламентації порядку взаємодії Уповноваженого з органами влади, що забезпечить конкретну визначеність щодо строків та порядку реагування органів влади на подання або приписи Уповноваженого. 

 

11. 11. Встановлення чіткої регламентації  вимог до звернення (пропозиції, скарги) до Уповноваженого та порядку їх розгляду, що забезпечує юридичну визначеність взаємовідносин громадян з Уповноваженим. 

 

12. 12. Встановлення чіткої регламентації відкриття, здійснення та закриття проваджень Уповноваженого.

 

13. 13. Закріплення можливості звернення до Уповноваженого безпосередньо неповнолітніх та недієздатних осіб.

 

14. 14. Передбачення поняття “зловживання на звернення”, що усуває загрозу блокування роботи Уповноваженого необгрунтованими скаргами.

 

15. 15. Ведення публічного та доступного реєстру подань та приписів, які вносяться Уповноваженим з прав людини.

 

Водночас ми звертаємо увагу на окремі положення законопроекту, які, на нашу думку, потребують доопрацювання:

 

1. 1. Законопроектом пропонується внесення додаткових підстав для закриття провадження Уповноваженого, а саме:

 

• ⬤ закриття у зв’язку з вирішенням питання, з яким звернулась особа до Уповноваженого (схожа підстава є у переліку підстав для відмови у відкритті провадження); 
• ⬤ на вимогу особи, в інтересах якої провадження Уповноваженого було відкрито. 

 

Звертаємо вашу увагу, що питання могло існувати на момент звернення особи та бути вирішеним до реагування Уповноваженого. Тому пропонуємо викласти запропоновану норму у редакції, яка надати можливість Уповноваженому вирішувати з урахуванням індивідуальних обставин кожної конкретної справи, чи необхідно надалі продовжувати провадження у разі, якщо питання було вирішено до його реагування. 

 

Крім того, провадження може бути відкрито в інтересах особи ініціативно Уповноваженим, тобто без її індивідуального звернення. У зв’язку з цим, пропонуємо цю норму викласти у такій редакції, яка б уможливлювала закриття провадження за вимогою самої потерпілої особи незалежно від того, за чиєю ініціативою воно було розпочато. 

 

1. ⬤ Законопроект передбачає серед вимог до кандидата на посаду Уповноваженого з прав людини “високу професійну репутацію” та відповідність “критерію доброчесності”, водночас виключає із такого роду вимог “досвід правозахисної діяльності”. На нашу думку, Уповноважений має мати відповідати виключеному із тексту законопроекту критерію, щоб розуміти міжнародні стандарти прав людини та ефективно виконувати свої повноваження, тому пропонуємо передбачити серед критеріїв “досвід захисту прав та свобод людини”.

 

1. ⬤ Позитивним моментом є передбачення можливості звернення до Уповноваженого безпосередньо неповнолітніх та недієздатних. Разом з тим, враховуючи що ці групи осіб належать до особливо вразливих груп населення, через певні суб’єктивні особливості, їх звернення можуть не відповідати встановленим у законі вимогам. Положення ж законопроекту передбачають обов’язкову відмову у відкритті провадження у разі недотримання вказаних вимог (насамперед, формальних). 

 

З огляду на це пропонуємо викласти відповідну норму так, щоб у випадках недотримання формальних вимог оформлення скарги неповнолітніми або недієздатними особами, а також особами похилого віку, Уповноважений міг самостійно вирішувати, чи має застосовуватись норма про відмову у відкритті провадження на цій підставі. 

 

1. 1. Законопроектом передбачено повноваження Уповноваженого здійснювати медіацію в порядку, встановленому законом. Водночас, станом на даний час закон про медіацію відсутній. Цілком логічно, що після законодавчого унормування процесу медіації, до медіаторів буде висунуто певні вимоги. Для уможливлення дії цього положення до прийняття національного законодавства про медіацію пропонуємо викласти це положення таким чином, щоб Уповноважений міг керуватись не тільки спеціальним законом про медіацію, але й міжнародними актами, згода на які надана Верховною Радою України, в сфері медіації. 

 

1. 2. Також рекомендуємо передбачити, що делеговані до Громадської ради представники діють в особистій якості. Це надасть можливість делегувати з боку громадськості не тільки членів громадських об’єднань, але й інших професійних осіб, які мають авторитет в суспільстві. Крім того, з огляду на невизначеність терміну “правозахисних громадських об’єднань”, який вжито в законопроекті, пропонуємо замінити його на формулювання “громадське об’єднання, які займаються захистом прав людини”. Також вважаємо за доцільне збільшити мінімальну кількість громадських об’єднань, які формують громадську раду доброчесності, щонайменше до 7 організацій.

 

1. 3. Позитивно відзначаючи запропоновану законопроектом участь Уповноваженого в засіданні ВРУ та КМУ, пропонуємо додати до вказаних органів Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Державну судову адміністрацію України та Вищу раду правосуддя  з правом дорадчого голосу. Участь Уповноваженого у засіданнях цих органах має посилити дотримання конституційних прав і свобод у діяльності цих органів.

 

1. 4. Законопроект передбачає обов’язкове створення при Уповноваженому консультативної ради. Вважаємо, що поряд з визначенням такої форми співпраці з представниками громадянського суспільства необхідно передбачити положення про обов’язок Уповноваженого здійснювати співпрацю й в інших доцільних формах. 

 

1. 5. Підтримуючи запропоновану норму щодо неможливості обрання на посаду Уповноваженого особи, яка протягом останніх п’яти років працювала (проходила службу) в органах прокуратури, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, інших правоохоронних органах (органах правопорядку), водночас зазначаємо, що аналогічна вимога щодо призначення Представника Уповноваженого є дискусійною і потребує обговорення, яке може відбутись після прийняття проекту в першому читанні.

 

1. 6. Законопроектом також пропонується вилучити з Закону повноваження Уповноваженого щодо здійснення парламентського контролю за дотриманням права на доступ до публічної інформації. Можливо це пов’язано із пропозиціями, що наразі обговорюються щодо запровадження інституту окремого Уповноваженого з питань доступу до інформації. Крім того, також відмічаємо, що законопроектом не пропонується внесення змін щодо повноважень уповноважених працівників Секретаріату Уповноваженого складати протоколи про адміністративну відповідальність за вчинення порушень права на доступ до публічної інформації та права на захист персональних даних, яке передбачено Кодексом про адміністративні правопорушення України. З огляду на вказане, відзначаємо, що запропоноване вилучення положення з Закону про обов’язок Уповноваженого здійснювати контроль за правом на доступ до публічної інформації жодним чином не вплине на продовження виконання Уповноваженим відповідних функцій з контролю. 

 

1. 7. Водночас, вважаємо за доцільне зауважити, що складення протоколів про адміністративне правопорушення не є повноваженням, яке притаманне національним інституціям прав людини. Останні 6 років в експертному середовищі триває дискусія щодо необхідності створення окремих Уповноважених, які б поєднували як правозахисні, так й адміністративно-контролюючі функції у певних сферах правовідносин (притягнення до відповідальності за порушення права на доступ до публічної інформації, на захист персональних даних та права не бути підданим дискримінації). З огляду на вказане та враховуючи подальше виконання функцій Уповноваженого щодо ініціювання адміністративної відповідальності, наполегливо закликаємо парламент активізувати роботу над необхідними проектами законодавчих актів щодо створення окремих Уповноважених у сферах захисту відповідних прав, і для цього внесення відповідних змін до Конституції України. Після їх створення Уповноважений з прав людини має бути позбавлений повноважень складати протоколи про притягнення до адміністративної відповідальності. 

 

1. 8. Перехідними положеннями законопроекту пропонується припинити повноваження діючого Уповноваженого з прав людини. У цьому зв’язку вважаємо за потрібне звернути увагу, що спеціальна процедура звільнення Уповноваженого з посади є гарантією незалежності цього інституту, відтак питання звільнення діючого Уповноваженого не може вирішуватися даним законопроектом.

 

Водночас, неможливо не відзначити, що процедура обрання чинного Уповноваженого з прав людини у свій час викликала критичні дискусії серед експертного середовища з огляду на незалучення громадянського суспільства до процедури висування та обрання кандидатів на цю посаду, а також явні ознаки політичного впливу на цю процедуру та порушення Регламенту ВРУ при призначенні Уповноваженого (узагальнення порушень було викладено в конституційному поданні народних депутатів щодо неконституційності прийняття рішення про обрання на посаду Уповноваженого). Незважаючи на те, що Конституційний Суд відмовився розглядати порушені питання з точки зору конституційності, на нашу думку, порушення Регламенту ВРУ були очевидними.

 

Діяльність чинного Уповноваженого також неодноразово викликала сумніви щодо його безсторонності та незалежності. Зокрема, експертне середовище та громадські об’єднання звернули увагу на відкликання чинним Уповноваженим з Конституційного Суду України конституційного подання, в якому порушувалось питання неконституційності необмежених повноважень працівників органів внутрішніх справ здійснювати втручання у право на приватність  та право на захист персональних даних, що призвело до блокування зміни законодавства у цій сфері; відкликання члена ВККС, якого було призначено попереднім Уповноваженим, за обставин, які викликають сумніви в тому, що Уповноважений не приймає та не виконує вказівок від представників державних органів; складення НАЗК протоколів про вчинення Уповноваженим правопорушень, пов’язаних з корупцією, а також висновки НАЗК щодо порушення правил декларування фінансових статків тощо.

 

З огляду на вказане правозахисні організації неоднаразово порушували питання щодо необхідності створення тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України для підготовки висновку щодо наявності чи відсутності підстав для звільнення з посади Уповноваженого у зв’язку із порушенням присяги. Однак, всі звернення громадських об’єднань так і не були розглянуті належним чином. 

 

З огляду на вказане вважаємо, що припинення повноважень у спосіб, запропонований законопроектом, становить ризик для незалежності інституту Уповноваженого. Водночас, враховуючи наявність обставин, які можуть свідчити про відсутність безсторонності та незалежності чинного Уповноваженого, вкотре закликаємо парламент перевірити наявність підстав для звільнення чинного Уповноваженого в порядку, передбаченому чинним Законом, а саме через створення тимчасової спеціальної комісії.  

 

Враховуючи викладене вище, Центр громадянських свобод закликає Комітет з питань прав людини  деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій, Луганській областях та Автономної Республіки Крим, міста Севастополя, національних меншин і міжнаціональних відносин (Комітет) доопрацювати викладені вище положення після першого читання та підтримує якнайшвидше ухвалення даного законопроекту. 

 

Крім того, доцільно звернути увагу Комітету на законопроект “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення захисту прав людини, зокрема права на ефективне урядування” № 2806. Цим проектом Закону авторами пропонується поширити компетенцію Уповноваженого на захист права на ефективне урядування. Законопроектом пропонується визначити це право як таке, що включає право на неупереджений, справедливий розгляд його справи в розумний строк органами державної влади та органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями будь-якої форми власності;  право брати участь у процесі прийняття рішення щодо своїх прав і свобод до вжиття будь-яких заходів, які можуть мати негативний вплив;  право на доступ до інформації про себе при дотриманні інтересів конфіденційності, професійної, комерційної та іншої таємниці;  право на обґрунтоване належними і відповідними аргументами рішення (захід) у своїй справі, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). Крім того, вказаним законопроектом пропонується надати Уповноваженому право на звернення до суду з позовом про оскарження нормативно-правових актів (їх частин) у разі, якщо застосування їх положень призводить до порушення прав людини і основоположних свобод.

Центр громадянських свобод наголошує на тому, що прийняття законопроекту № 2806 також є необхідним для посилення захисту прав людини в Україні та закликає Комітет невідкладно його розглянути.