Проблема аннексированного Крыма: идеи и концепции решения, актуальный мировой опыт
Михаил Савва, доктор политических наук,
председатель правления общественной организации
«Экспертная группа «Сова»
Проблема аннексированного Крыма: идеи и концепции решения, актуальный мировой опыт
Содержание:
- Украинские подходы к разрешению проблемы аннексированного Крыма
- Российские подходы
- Подходы международных организаций и зарубежных экспертов
- Актуальный мировой опыт решения подобных проблем
- Украинские подходы к разрешению проблемы аннексированного Крыма
Официальная позиция государства
Принятые органами власти Украины публичные документы декларируют лишь самые общие принципы восстановления ее территориальной целостности. Так, утвержденная в 2015 году Стратегия национальной безопасности констатирует: «Исходя из приоритета мирных средств, Украина будет использовать все возможные средства защиты своей территориальной целостности, которые не противоречат международному праву». Нельзя полностью исключить наличие каких-либо закрытых для общественности документов на эту тему. 10 ноября 2015 года программа «Крым. Реалии» обнародовала ответ Совета национальной безопасности Украины (СНБО) на запрос этой программы: «На ваш запрос от 03.11.2015 по поводу стратегии возвращения аннексированного Россией Крыма под контроль Украины сообщаем. Запрашиваемая вами информация относится к категории информации с ограниченным доступом в соответствии с частью второй статьи 6 Закона Украины «О доступе к публичной информации». Этот ответ СНБО не подтверждает и не опровергает наличие официальной стратегии возвращения Крыма, он лишь констатирует закрытость такой стратегии для общественности.
Принятое в конце 2018 года распоряжение Кабинета министров Украины «Об одобрении Стратегии информационной реинтеграции Автономной Республики Крым и г. Севастополя» признает: «…Пути восстановления территориальной целостности Украины остаются окончательно не определенными, а политика в отношении жителей временно оккупированной территории Украины (Автономной Республики Крым и г. Севастополя) и защите их прав еще окончательно не сформирована». Стратегия информационной реинтеграции Крыма и Севастополя направлена на достижение частной цели – «обеспечение информационной реинтеграции временно оккупированной территории Украины (Автономной Республики Крым и г. Севастополя), создание информационными инструментами предпосылок для восстановления территориальной целостности и суверенитета Украины». Очевидно, что информационных инструментов недостаточно для возвращения полуострова.
Верховная Рада (ВР) Украины предыдущего созыва продекларировала необходимость специальной государственной стратегии деоккупации Крыма и Севастополя в итоговом документе парламентских слушаний 22 сентября 2016 года. ВР рекомендовала Кабинету министров подготовить и внести в парламент проект закона о Государственной стратегии деоккупации и реинтеграции территории Автономной Республики Крым и города Севастополя с последующим представлением на утверждение законом Государственной стратегии деоккупации и реинтеграции в Украине временно оккупированной территории Автономной Республики Крым и города Севастополя как общегосударственной программы, предусматривающий, в частности, надлежащее финансовое обеспечение соответствующих мероприятий. Однако, до настоящего времени этот закон не принят.
Стратегию возвращения Крыма администрации предыдущего президента Украины раскрыл бывший министр иностранных дел Павел Климкин в эфире телевизионного канала «1+1». Эта стратегия состоит из двух базовых частей – политико-дипломатической и информационной. По словам П. Климкина, первая часть плана – политико-дипломатическая: это поддержка единства и солидарности с Украиной цивилизованного мира, поддержка политики непризнания оккупации Крыма и поддержка санкций к России. Сюда же министр включил работу со всеми странами мира и гражданским обществом, «чтобы установить четкий прессинг на Россию для недопущения нарушений прав человека». Он отметил, что одновременно следует давить на Россию в рамках международных конвенций: конвенции морского права, конвенция по борьбе с терроризмом, а также поддерживать украинские компании, которые судятся в арбитраже для компенсации ущерба от аннексии Крыма.
Второй элемент стратегии, как сказал Климкин, – информационный. «Жители Крыма находятся под сумасшедшей пропагандой, мы должны им показать нашим примером, что их будущее – в европейской демократической Украине, а не в Крыму под российской временной оккупацией, где они могут идти только в никуда».
Офис Президента Украины (ОПУ) В. Зеленского анонсировал подготовку Стратегии реинтеграции оккупированных территорий с планом действий, который бы регулярно обновлялся. Заместитель руководителя ОПУ (в то время) Руслан Рябошапка подчеркнул: «с целью восстановления мира и нормальной жизни на оккупированных территориях, устранения нарушений прав наших граждан, привлечения к ответственности за совершенные преступления, возмещение убытков также будет подготовлена концепция переходного правосудия, имплементированы нормы и принципы международного гуманитарного и международного уголовного права». Стратегия еще не подготовлена, и мы не знаем, предусматривает ли она варианты возвращения Крыма, или же сосредоточена только на действиях украинской власти после восстановления своей юрисдикции над Крымом. Р. Рябошапка также указал, что Украина не имеет собственного опыта постконфликтного урегулирования, поэтому она примет во внимание международную практику.
Несмотря на то, что команда президента Украины Владимира Зеленского в настоящее время, возможно, уже приступила к разработке стратегии возвращения Крыма, она не готова обнародовать эту стратегию. Как заявил В. Зеленский на форуме «Ялтинской европейской стратегии» (YES) 13 сентября 2019 года в Киеве: «есть несколько форматов и идей» по поводу возвращения под контроль Украины аннексированного Россией Крыма. «Есть несколько идей, но я не могу вам об этом говорить. Я не хочу, чтобы кто-то использовал наши идеи», – заявил президент Украины.
Для возвращения оккупированного Крыма Украина должна инициировать новую международную площадку для переговоров, в которую можно было бы привлечь участников «нормандского формата» и Будапештского меморандума. Об этом в интервью сайту «Сегодня» рассказал представитель президента по Крыму Антон Кориневич. По его словам, в настоящее время проработанной модели такой международной площадки нет.
Депутат Верховной Рады Украины, первый глава Меджлиса крымскотатарского народа, экс-уполномоченный президента Украины по делам крымско-татарского народа Мустафа Джемилев, в интервью изданию «Апостроф» сказал, что возвращение Крыма является реальным в перспективе: «Есть целый комплекс методов, в том числе и создание мощной коалиции [очевидно, международной]. К сожалению, то, что удалось сделать Петру Порошенко, сейчас идет на снижение. Во многом возвращение Крыма будет зависеть от того, что произойдет в России. Подавляющее большинство экспертов говорят, что возвращение Крыма возможно после смены власти там. Потому что, исходя из национальных интересов Российской Федерации, вторжение в Украину, в том числе оккупация Крыма, нанесли большой ущерб России. И любой руководитель будет думать, как вывести свою страну из изоляции». Вторым возможным вариантом развития событий, который может помочь вернуть Крым Украине, Джемилев называет возможный распад Российской Федерации.
Таким образом, в настоящее время у властей Украины нет официальной открытой для общественности стратегии возвращения Крыма. Возможно, такая стратегия разрабатывается командой нового президента страны. Заявления представителей центральной власти о путях возвращения полуострова имеют предельно общий характер.
Неофициальные идеи и концепции
Большинство украинских политиков и экспертов декларируют простую идею о том, что РФ должна просто вернуть Крым, присоединяясь таким образом к официальной позиции украинских властей.
В то же время, ряд украинских политиков заявляет о нереалистичности простой схемы возвращения Крыма, которую можно выразить формулой «Как взяли, так пусть и отдают». В январе 2016 г. в эфире одного из телеканалов первый президент Украины Леонид Кравчук высказал мнение, что Украина должна предложить государственную автономию (по типу Гонконга) Крыму в связи с тем, что реинтегрировать его в том виде, как это было когда-то, нереально. «Наша мудрость заключается в том, что мы должны предложить новые подходы к политике на Донбассе и новые, перезапущенные политически, подходы в Крыму. Если мы действительно хотим, чтобы Крым был с Украиной. Я не хочу сказать, чтобы он снова вернулся в Украину и был таким, как он был до этого. Это уже не реальная задача. Но политика должны быть перезапущена», – заявил Л. Кравчук.
Некоторые украинские эксперты озвучивают планы возвращения Крыма, в которых предусмотрен переходный этап между выходов Крыма из-под юрисдикции РФ и возвращением под юрисдикцию Украины. Бывший руководитель Службы внешней разведки Украины Николай Маломуж в интервью «Радио Свобода» озвучил в сентябре 2019 возможные модели возвращения Крыма, которые обсуждаются командой Президента В. Зеленского: «Модели есть. Даже переходный этап, уже есть такой облегченный этап – это вывод Крыма в свободную экономическую зону под международным форматом – американцы, европейцы, украинцы, другие, которые могли бы обеспечивать эффективное функционирование. Как Гонконг приблизительно. Руководить пока будут местные органы самоуправления. В этой ситуации проводятся в соответствии выборы, формируется независимый статус на этот период, например, на 10 лет», – полагает Н. Маломуж. Он подчеркнул, что на полуострове в настоящее время есть большая проблема со свободой бизнеса, и в Крыму нужно создать «окно возможностей» для развития в экономической и социальной сферах, после этого крымчане «сами побегут» [в Украину]. Необходимо обратить внимание на то, что в украинской политической элите присутствует идея Гонконга как модели для решения вопроса статуса Крыма.
Необходимо упомянуть идею создания в Крыму национальной крымскотатрской автономии. Это идея относится к сценарию «после возвращения» и объективно не является элементом плана изменения статуса Крыма. В то же время, эта идея является частью общего информационного «крымского фона». Исполнительный директор Украинского Хельсинского союза по правам человека Александр Павличенко в эфире Украинского радио высказал мысль о том, что в рамках стратегии реинтеграции крымскотатарскому народу должна быть предоставлена возможность создать автономное управление на территории Крымского полуострова. Эта идея не является целостной стратегией: «Мы сейчас не можем сформулировать четкую позицию построения государственного устройства на этой территории. Сейчас стоит вопрос несколько по-иному. Это преодоление последствий, вызванных оккупацией, которая осуществляется с февраля 2014 года. Но вместе с тем, мы настаиваем на том, что именно права крымскотатарского народа не были полностью реализованы даже до 2014 года».
Наиболее детальный план изложен в «Стратегии возвращения Крыма» и «Рекомендациях правительству», разработанных экспертами Фонда «Майдан иностранных дел» соответственно А. Куропятником и Ю. Смелянским еще в 2014 году. Стратегия обозначила 3 вероятных варианта ее реализации:
- «Возобновление статус кво»: Крыма выходит из юрисдикции РФ в результате добровольного политического решения руководства России путем денонсации решения Совета Федерации РФ о вхождении АР Крым и г. Севастополя в состав РФ от 21 марта 2014 года, а также денонсации результатов референдума в АР Крым от 16 марта о независимости.
- «Независимый Крым»: выход Крыма из юрисдикции РФ в качестве независимого субъекта (без возвращения под юрисдикцию Украины) как добровольного политического решения руководства России, денонсации решения Совета Федерации РФ о вхождении АР Крыма и г. Севастополя в состав РФ от 21 марта 2014 года, однако, оставляя в силе результаты референдума в АРК от 26 марта о независимости.
- «Полный провал стратегии»: Крым остается в юрисдикции РФ, а Украина и другие станы мира постепенно отказываются выполнять требования резолюцию ООН относительно аннексии Крыма.
Этот план предполагает следующие основные пункты, выделенные его авторами:
- Формирование новой идентичности населения Крыма, как составной части граждан Украины.
- Очищение общественной платформы для формирования новой идентичности жителей Крыма.
- Недопущение дальнейшей милитаризации Крыма.
- Признать русский язык, на котором говорят в Украине, в том числе в Крыму, а также в Ставрополье и на Кубани, украинским вариантом русского языка (исторически базовым вариантом русского языка).
- Снижение уровня коррупции до приемлемого.
- Одобрение деятельности религиозных конфессий.
- Улучшение отношения государства Украина к жителям Крыма.
- Усиление социальной защиты жителей Крыма.
- Общие направления ведения экономической войны за Крым.
Очевидно по содержанию процитированных пунктов плана, что эта стратегия является долгосрочной. Например, формирование новой идентичности территориальной группы людей требует длительного времени.
Как и многие российские политические общественные деятели, их украинские коллеги говорят о создании в Украине успешной экономики как о факторе возвращения Крыма. Журналист и телевизионный ведущий Дмитрий Гордон в чате на сайте «Главред» заявил: «У меня всего один рецепт. Нужно создать в Украине такую экономику, чтобы у всех вокруг от зависти рты посводило, чтобы они подумали: «Боже мой, а почему же мы так не живём, как украинцы?», чтобы жители Донбасса и Крыма очень захотели вернуться, увидев наши успехи в экономике. Когда у нас будет такая экономика, нам не нужно будет вводить танки, чтобы вернуть свои территории, нам не придётся ничего другого делать – люди сами придут. Людей нужно привлекать успешной экономикой, а не заставлять вернуться в Украину насильственными действиями. Поздно действовать так, всё. Только «пряником».
Идеи украинских политиков и экспертов по поводу стратегии возвращения Крыма можно условно отнести к одной из двух групп. Доминирующей в украинском политикуме является идея возвращения Крыма Россией без каких-либо условий. Очевидно, что подобный сценарий возможен лишь в результате катастрофических потрясений в РФ. Вторая группа включает различные варианты переходного периода до окончательного возращения Крыма Украине с особым статусом полуострова на это время, что предполагает обсуждение вопроса о Крыме с властями РФ. В качестве предпосылки возвращения Крыма все концепции исходят из необходимости экономического и военного усиления Украины, повышения ее привлекательности как государства, комфортного для жизни.
- Российские подходы
Официальная позиция государства
Позиция российской власти по поводу возможного возвращения Крыма Украине состоит в том, что этот вопрос не обсуждается. В фильме Дмитрия Киселева «Путин» президент РФ на вопрос об обстоятельствах, при которых Россия могла бы вернуть Крым Украине, ответил: «Вы что, с ума сошли, что ли? Нет таких обстоятельств и не будет никогда».
Неофициальные идеи и концепции
В связи с жесткой позицией президента РФ В. Путина по вопросу о статусе Крыма представители российской власти и ее сторонники не обсуждают этот вопрос и не выдвигают идеи, которые бы отличались от официально точки зрения. Такие идеи формулируют и обнародуют представители российской оппозиции.
Бывший экономический советник Президента РФ В. Путина, в настоящее время – старший исследователь Института Катона (Вашингтон) Андрей Илларионов изложил свою концепцию возвращения оккупированных территорий (включая Крым) в интервью украинскому ресурсу «Обозреватель» 20.07.2019. Основные идеи этого интервью А. Илларионов дополнительно изложил на своей странице в «Живом журнале» в связи с появлением неверных трактовок его интервью. «Когда возможно добиться возвращения оккупированных территорий? И какова стратегия, способная привести к решению этого вопроса? Если оставить эмоции в стороне, то для того, чтобы хотя бы начать обсуждение вопроса возвращения оккупированных территорий в сколько-нибудь реалистичном ключе, Молдова, Грузия, Украина должны стать другими:
– они должны стать несопоставимо сильнее в экономическом, политическом, военном отношениях;
– у них должны появиться настоящие мощные союзники, поддерживающие их и разделяющие их позицию;
– при этом возврат оккупированных территорий возможен только после победы этих стран в военном конфликте…
Какие ингредиенты необходимы для возврата утраченных территорий:
– стратегическое терпение (Х лет), проект по возврату территорий не следует планировать ни на год, ни на 5 лет;
– иные вооруженные силы, иная экономика, иное государство;
– победа в войне, даже если она называется «Холодной» или «Гибридной»;
– помощь мощнейших союзников;
– согласие побежденного агрессора».
В интервью грузинской редакции «Голоса Америки» Илларионов подчеркивает важность военного компонента возвращения территорий: «Чтобы Украина вернула территории, которые у нее были взяты силой, ей нужны стратегическое терпение, гораздо более сильная экономика, намного более сильные вооруженные силы, намного более эффективное правительство. На это может уйти гораздо больше времени, чем кто-то сегодня рассчитывает. К сожалению, исторически не было случая без войны. Необходимо иметь больших и очень важных военных союзников. Итак, это своего рода комплекс условий, необходимых, по крайней мере с исторической точки зрения, для возвращения аннексированных территорий. И на это уйдет не один год, и не одна встреча за круглым столом. Кстати, я не могу вспомнить ни одного исторического примера, когда встреча за столом с агрессором привела бы к возвращению утраченных территорий». Особое внимание необходимо обратить на мысль А. Илларионова о неизбежности войны для возвращения аннексированных территорий.
Вадим Зайдман высказывает прямо противоположную идею, отстраиваясь от концепции А. Илларионова: война с ядерной державой не имеет перспектив для Украины, Путина нужно просто «пережить». По мнению В. Зайдмана, любой пришедший на смену путину руководитель РФ будет вынужден вернуть Крым, поскольку:
– он будет адекватен, в отличие от Путина;
– он будет вынужден отстраиваться от Путина. Если Путин аннексировал Крым, то его сменщик вернет полуостров;
– он будет вынужден восстанавливать отношения со странами Запада, что невозможно без возвращения Крыма.
Ряд российских оппозиционных политиков подчеркивают важность интеграции Украины в Европейский Союз для решения вопроса Крыма. Для возвращения в свой состав Крыма и Донбасса Украине нужно стать успешным членом Европейского союза. Об этом в программе «Большое контрвью» с Евгением Киселевым заявил в 2016 году основатель и руководитель Центра исследований постиндустриального общества, член Российского совета по международным делам Владислав Иноземцев. «Крым и Донбасс вернутся в состав Украины лет через 10, когда Украина станет успешным членом Европейского союза. И это случится только потому, что Украина станет первым постсоветским государством, которое успешно интегрировалось в Европу и преобразовало экономику. Тогда можно думать и о том, что Россия изменится», – отметил он.
В то же время, в российском оппозиционном политикуме присутствуют другие точки зрения. Один из известных лидеров российской оппозиции Алексей Навальный в интервью радио «Эхо Москвы» высказал мнение о том, что Крым не будет возвращен Украине: «И давайте не будем обманывать себя. И украинцам я сильно советую тоже не обманывать себя. Он останется частью России и больше никогда в обозримом будущем не станет частью Украины… Крым – это бутерброд с колбасой, что ли, чтобы его туда-сюда возвращать?». А. Навальный считает, что в Крыму необходимо провести еще один референдум, но «Не такой как был, а нормальный. Я думаю, что результаты этого референдума мы все примерно предполагаем, какие могут быть. Вот как решат – так решат». Эту позицию можно определить как категорический отказ возвращать Крым с легитимизацией его включения в состав РФ путем проведения референдума.
Михаил Ходорковский в ходе публичной лекции в Киевском политехническом институте 10.03.2014 г. подчеркнул невозможность быстрого решения вопроса Крыма. Бывший руководитель нефтяной компании ЮКОС, бывший политический заключенный и один из лидеров российской оппозиции предложил создать в Крыму совместную российско-украинскую экономическую зону, которая предполагает широкую автономия в составе Украины и с правом на использование русского языка. «Но теперь Крым – это проблема на десятилетия. Для ее решения стоит созвать конференцию лучших умов мира». Несколько позже, в ходе обсуждения заявления А. Навального по Крыму, М. Ходорковский написал, что в случае, если он станет президентом РФ, то не вернут Крым Украине: «Я – нет [не верну Крым Украине]. Проблемы Крыма на десятилетия. Путь через размывание границ в Европе, через муниципализцию».
Таким образом, официальная позиция российской власти состоит в отказе от обсуждения государственной принадлежности полуострова. Этот вопрос объявляется окончательно решенным.
Для представителей российской оппозиции характерен очень широкий спектр мнений по поводу урегулирования проблемы Крыма, от признания возможности военного решения до отказа возвращать полуостров. А. Навальный не видит такой перспективы, как возвращение Крыма Украине, но признает необходимость честного референдума населения Крыма по вопросу о государственной принадлежности полуострова, М. Ходорковский пишет о длительном характере проблемы и видит путь ее решения в контексте общеевропейской интеграции.
Ряд деятелей российской оппозиции декларируют возможность возвращения Крыма в результате активного давления на Россию сильных союзников Украины и смены власти в РФ. Такие идеи не являются сколько-нибудь системной и полной стратегией. Какая-либо коммуникация между украинскими властями, политиками экспертами и представителями российской оппозиции по данному вопросу отсутствует. Это означает, что даже в случае смены в РФ политического режима и создания условий для диалога по поводу Крыма между Украиной и Россией такой диалог необходимо будет начинать «с нуля».
- Подходы международных организаций и зарубежных экспертов.
Международные организации не признали включение Крыма в состав РФ. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 68/262 от 27.03.2014 г. «Территориальная целостность Украины» указала, что референдум, проведенный в Автономной Республике Крым и городе Севастополе 16 марта 2014 года, не имея законной силы, не может быть основой для любого изменения статуса Автономной Республики Крым или города Севастополя. Данная резолюция содержит ссылку на предусмотренные в статье 2 Устава ООН обязательства всех государств воздерживаться в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости любого государства и разрешать свои международные споры мирными средствами. Резолюция прямо указала на нарушение Российской Федерацией акта, обязательного для выполнения всеми странами-членами ООН – Устава ООН.
Необходимо специально подчеркнуть, что действия по включению Крыма в состав РФ осуществлялись органами государственной власти России, что прямо нарушает норму п. 4 ст. 2 Устава ООН о необходимости Членам ООН, то есть государствам, воздерживаться в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения против территориальной неприкосновенности любого государства.
Таким образом, присоединение Крыма к России было осуществлено с нарушением базового принципа международного права – принципа территориальной целостности государств. Как установила Декларация ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, подобное присоединение не должно признаваться законным.
Международная политическая практика демонстрирует непризнание включения Крыма в состав РФ большинством стран мира. Так, в соответствие с протоколом процедуры голосования за резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН № 68/262 от 27.03.2014 г. «Территориальная целостность Украины», из 193 стран – членов ООН 100 высказались за данную резолюцию, 11 – против нее, 58 стран воздержались и 24 страны не голосовали. Это означает, что более половины стран-членов ООН в предусмотренном международным правом формате заявили о непризнании принадлежности Крыма Российской Федерации.
Целый ряд авторитетных международных организациях в своих официальных решениях, заявлениях и действиях не признают принадлежности Крыма к РФ. К таким организациям относятся, например, Парламентская ассамблея Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (межпарламентская организация, объединяющая 57 государств Европы, Азии и Северной Америки), Парламентская ассамблея Совета Европы, Комитет министров Совета Европы, Организация черноморского экономического сотрудничества (включает 12 государств Причерноморья и Южных Балкан), Международная организация гражданской авиации (International Civil Aviation Organization, включает 191 страну мира) и другие.
В то же время, необходимо согласиться с Дмитрием Коченовым, профессором международного права университета Гронингена (Нидерданды), который разделяет непризнание аннексии и способность вернуть аннексировнные территории: «Часто возникает ситуация, когда в течение десятилетий одно государство незаконно удерживает часть суверенной территории другого. И здесь существует огромное количество примеров. В том числе Крым, балтийские государства, которые десятки лет прожили в аннексированном состоянии, и эта аннексия не была признана лидирующими членами международного сообщества, особенно США. Можно привести также пример Восточного Тимора и так далее. Тот факт, что государство контролирует определенную территорию, еще не означает, что этот контроль юридически обоснован с точки зрения международного права. А возвращение – это немного другое».
Аннексия Крыма Россией привела к введению некоторыми международными организациями и объединениями государств, отдельными странами санкций в отношении РФ. Однако, эти санкции не привели в настоящее время к изменению позиции властей РФ по отношению к Крыму. Должностные лица РФ по-прежнему заявляют, что вопрос изменения статуса Крыма не обсуждается.
Таким образом, большинство международных организаций декларируют четкую правовую позицию непризнания аннексии Крыма, что предполагает необходимость его возвращения. Эти организации ограничили свое взаимодействие с РФ в результате введенных после аннексии санкций. В то же время, эти организации не имеют планов действий, направленных на возвращение полуострова Украине.
- Мировой опыт разрешения подобных проблем
Автор не рассматривает кейсы возвращения государствами своей территории военным путем. Среди них пример Хорватии, которая вернула под контроль территорию Сербской Краины, пример Боснии и Герцеговины, которая вернула под контроль Республику Западная Босния, Индии, которая включила в свой состав португальскую колонию Гоа, а также целый ряд других примеров. Эти примеры неприменимы к ситуации Крыма, поскольку ни в одном случае военного возвращения территорий стороной конфликт не была ядерная держава. Крым же аннексирован ядерной державой, которая значительно усилила свое военное присутствие на полуострове, в первую очередь ракетный ударный потенциал, с целью нанести противнику неприемлемый ущерб в случае вооруженного конфликта.
Мнение о невозможности возвращения Крыма военным путем абсолютно доминирует в среде союзников Украины. Бывший специальный представитель США по вопросам Украины Курт Волкер в ходе видеобрифинга из Брюсселя 18.03.2019 г. высказал мнение об отсутствии перспективы возвращения Крыма военным путем: «Сегодня 5-я годовщина российской аннексии Крыма. США, ЕС, НАТО не признают этого. Это незаконная оккупация и захват территории. Мы стоим вместе с Украиной и настаиваем на том, что ее территориальная целостность должна быть восстановлена… Нет военного решения в том смысле, что Украина вернет Крым силой. С военной точки зрения это было бы катастрофой. Это привело бы к потере тысяч и тысяч жизней. Это не то, что кто-то мог бы обдумывать. Поэтому его невозможно вернуть силой».
Ниже приведены описания нескольких конкретных ситуаций, которые показывают, каким образом, с использованием каких механизмов и на каких условиях были возвращены ранее аннексированные территории.
Синайский полуостров
Черты сходства с ситуацией Крыма: Синайский полуостров, часть Египта, был оккупирован Израилем с использованием военной силы. В период аннексии государство Израиль создавало условия для переселения на Синай граждан Израиля.
Различия: Референдум перед аннексией Синая не проводился. В первые годы после оккупации Синая в 1967 г. Египет предпринял две неудачные попытки вернуть полуостров военными средствами (войны 1969 – 1970 гг. и 1973 г.). На территории Синайского полуострова не было сколько-нибудь значительных по численности групп населения, которые поддержали аннексию. Синайский полуостров в настоящее время уже возвращен Египту.
Основные события: Синайский полуостров был оккупирован вооруженными силами Израиля в ходе войны с Египтом в 1967 г. Попытки Египта вернуть Синай в ходе войн 1969 – 1970 гг. и 1973 г. оказались неудачными. К моменту начала возврата полуострова Египту Израиль построил на Синае 13 поселений и город Ямит. В 1978 г. при активном посредничестве США состоялись переговоры Египта и Израиля, в результате которых в Вашингтоне были подписаны «Принципы для подписания мирного договора между Египтом и Израилем» и «Принципы мира на Ближнем Востоке». В 1979 г. Египет и Израиль подписали в Вашингтоне мирный договор, которым прекращалось состояние войны между этими странами, восстанавливались экономические и дипломатические отношения. По условиям договора Израиль обязывался вывести войска и поселенцев с Синайского полуострова за международно признанную границу Израиля и Египта, что было поэтапно сделано к весне 1982 г. Одним из факторов согласия Израиля на возвращение Синая принято считать консолидированную позицию арабских нефтедобывающих стран, которые в октябре 1973 г. отказались продавать нефть государством, поддержавшим Израиль в ходе войны с Египтом и последующей аннексии Синая (Великобритания, Канада, Нидерланды, США, Япония). Это нефтяное эмбарго продолжалось всего полгода, но привело к крупнейшему в мировой истории нефтяному кризису – стоимость нефти возросла в течение одного года а четыре раза. В результате такой демонстрации возможностей арабских нефтедобывающих стран Израиль оказался под дипломатическим давлением США, Европы и Организации объединенных наций. Одним из последствий мирного договора 1979 г. для Египта стала изоляция этой страны в арабском мире, которая продолжалась в течение 10 лет.
Гонконг
Черты сходства с ситуаций Крыма: Гонконг был частью одного государства – империи Цин, затем часть его территории была аннексирована с использованием военной силы другим государством – Великобританией.
Различия: Гонконг был включен в состав Великобритании в XIX в. Референдум перед присоединением Гонконга к Великобритании не проводился. Империя Цин и Великобритания заключили договор аренды на определенный срок и не отказывались от его выполнения. Возвращение Гонконга проходило в рамках общемирового процесса деколонизации. Гонконг в настоящее время уже является частью Китайской Народной Республики (КНР), сохраняя при этом широкую автономию.
Основные события: Гонконг был захвачен Великобританией в 1842 г., в период правления в Китае маньчжурской по происхождению династии Цин. Колонией Великобритании Гонконг стал согласно Нанкинскому договору в том же 1842 г. Этот договор необходимо рассматривать как прямое следствие поражения Цин в войне с Великобританией.
Часть современного Гонконга, так называемые Новые территории, была арендована Великобританией у империи Цин в 1898 году на 99 лет и на этот срок являлась частью британской колонии. Великобритания продолжала признавать договор аренды после падения империи Цин в 1911 г. и свои обязательства передать Китаю Новые территории к 1997 году.
В 1997 г. Китайская народная республика (КОНР) восстановила суверенитет над Гонконгом. Однако, этот суверенитет не был полным. В соответствие с Объединенной декларацией Правительства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и Правительства Китайской Народной Республики по вопросу о Гонконге от 1984 г. территории предоставлена широкая автономия на 50 лет, до 2047 г. В течение этого периода Гонконгом на основании Основного закона управляют сами гонконгцы в условиях широкой автономии. КНР в соответствие с распределением полномочий на переходный период решает вопросы обороны и внешней политики территории, в то время как Гонконг определяет свое законодательство, контролирует полицию, регулирует денежную систему, налоги и иммиграционную политику, а также сохраняет представительство в международных организациях и мероприятиях. Попытки властей Гонконга упрочить сотрудничество с Китаем встречают сопротивление значительной части населения Гонконга. Так, разработка закона Гонконга об экстрадиции осужденных в Китай вызвала массовые протесты в марте 2019 г. Одним из символов протеста стал флаг Великобритании, который для протестующих выражал идею защиты прав человека.
Восточный Тимор
Черты сходства с ситуацией Крыма: аннексия территории Восточного Тимора другим государством (Индонезией) с использованием военной силы и при активном содействии части местного населения и местных политических сил.
Различия: Восточный Тимор был провозглашен самостоятельным государством накануне аннексии Индонезией, то есть он был аннексирован не как часть другого государства. В настоящее время аннексия Восточного Тимора Индонезией прекращена, Восточный Тимор является суверенным государством. Референдум перед присоединением Восточного Тимора к Индонезии не проводился. Бывшая метрополия Португалия не рассматривала Восточный Тимор в качестве части Португалии на момент аннексии.
Основные события: Восточный Тимор был колонией Португалии до 1974 г. Расположенная на том же архипелаге Индонезия была колонией Нидерландов до 1945 г. После падения авторитарного режима в Португалии начался процесс деколонизации Восточного Тимора. 28.11.1975 г. партия ФРЕТИЛИН – «Революционный фронт за независимость Восточного Тимора» (на португальском Frente Revolucionária de Timor-Leste Independente, FReTiLIn) заявила о независимости Восточного Тимора. На следующий день партии АПОДЕТИ – «Тиморская народная демократическая ассоциация» (порт. Associação Popular Democratica Timorense) и УДТ – «Тиморский демократический союз» (порт. União Democrática Timorense, UDT) объявили о присоединении страны к Индонезии. Через 9 дней индонезийские войска вошли в Тимор, и вскоре он был провозглашен 27 провинцией Индонезии.
При режиме Сухарто, осуществившем аннексию, какой-либо диалог о независимости Восточного Тимора был невозможен. После отставки Сухарто в результате Азиатского финансового кризиса и последовавшей внутриполитической дестабилизации в 1998 г. в индонезийском обществе начались дискуссии о будущем Восточного Тимора. В ходе переговоров Индонезии и Португалии была достигнута договоренность о проведении в Восточном Тиморе референдума, в ходе которого жители этой территории смогут сделать выбор между автономией и независимостью.
30 августа 1999 г. при посредничестве специальной миссии ООН (UNAMET) в Восточном Тиморе прошёл референдум, в котором приняли участие более 90 % избирателей. 78,5 % высказались за независимость. После референдума последовало вооруженное противостояние между сторонниками и противниками независимости, в котором активное участие приняла армия Индонезии. Порядок был восстановлен благодаря миротворческой миссии ООН, которая началась в сентябре 1999 г. Переходный период до провозглашения Восточного Тимора суверенным государством в 2002 г. длился около полутора лет.
Объединение Германии
Черты сходства с ситуацией Крыма: Суверенитет Федеративной Республики Германия (ФРГ) был распространен на земли, ранее входившие в состав Германской Демократической Республики (ГДР).
Различия: В результате Второй мировой войны вся территория Германии была оккупирована войсками союзной коалиции Великобритании, Советского Союза, Соединенных Штатов, Франции. В результате противоречий между бывшими союзниками на восточных землях, оккупированных Советским Союзом, была провозглашена ГДР, на западных землях – ФРГ. В настоящее время Германия уже объединена.
Основные события: Основной закон для Федеративной Республики Германия 1949 г. установил, что его действие потенциально будет распространено на всю территорию Германии: «Этот основной закон действует, в первую очередь, на территории земель Баден, Бавария, Бремен, Большой Берлин, Гамбург, Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия, Рейнланд-Пфальц, Шлезвиг-Гольштейн, Вюртемберг-Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн. В других частях Германии он входит в силу после их вступления (ст. 23 основного закона в редакции 1949 г.).
Началом объединения Германии стал визит канцлера ФРГ в Москву и переговоры с Генеральным секретарем ЦК КПСС, председателем Президиума Верховного Совета СССР. В результате переговоров было получено принципиальное согласие на объединение. В июне 1989 г. было сделано соответствующее совместное заявление СССР и ФРГ, после чего детали процесса объединения обсуждались в оде многочисленных переговоров глав СССР и ФРГ. Руководители ФРГ и ГДР подписали договор о создании единого экономического пространства. На территории ГДР была введена в обращение западногерманская марка, а марка ГДР упразднена. В 1990 г. ГДР, ФРГ, СССР, США, Великобритания и Франция подписали Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии (известен также как договор «2 плюс 4»), которым страны-победители во Второй мировой войне отказались от своих прав контроля в отношении Германии. Этот договор создал правовую возможность объединения Германии.
Суверенитет ФРГ над восточными землями (бывшая ГДР) и Восточным Берлином был установлен 15.03.1991 г., когда вступил в силу Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии. Фактически объединение состоялось 3.10.1990 г., когда перестала существовать ГДР и ее государственные институты были ликвидированы. Важнейшим фактором воссоединения Германии стал острый кризис в Советском Союзе, который в 1991 г. привел к его распаду. Руководство СССР проявляло очень высокую уступчивость в ходе переговоров, поскольку не имело ресурсов для сохранения контроля над ГДР и другими социалистическими странами Восточной Европы.
Изменения границ в Европе в результате плебисцитов 1920 – 1921 годов на примере Верхнесилезского плебисцита
Плебисциты о государственной принадлежности ряда европейских территорий в 1920 – 1921 гг. сохраняют актуальность в настоящее время как примеры применения целого комплекса механизмов урегулирования сложных ситуаций. Эти плебисциты регулировали территориальные споры между Германией и Польшей, Германией и Данией, Австрией и Югославией, Австрией и Венгрией. Не были реализованы планы плебисцита о государственной принадлежности Вильнюсского края. Помимо плебисцитов, для решения вопросов о государственной принадлежности территорий были использованы такие механизмы, как международные договоры, решения Совета Лиги наций, арбитражные решения нейтральных государств.
Черты сходства с ситуацией Крыма: Государственная принадлежность территории была определена не в результате военных действий, то есть так же, как это может произойти в будущем в случае возвращения Крыма.
Различия: Плебисциты 1920 – 1921 годов были проведены в совершенно иной системе международных отношений в ходе масштабного изменения границ и создания новых государств по итогам Первой мировой войны (Версальский договор 1919 г.).
Основные события: Этнический состав населения Верхней Силезии был к концу Первой мировой войны чрезвычайно сложным. Большая часть (65 %) населения говорило на диалекте польского языка, остальные – немецком и чешском. По условиям Версальского договора Верхняя Силезия должна была по языковому критерию отойти возрожденной Польше. Германская делегация выразила протест, поскольку передача региона Польше лишала Германию значительной части промышленного потенциала и могла бы создать препятствия для выплаты этой страной репараций государствам-победителям в первой мировой войне. В результате обсуждения проблемы руководителями Великобритании, Франции и США, несмотря на протесты Польши, было принято решение провести в Верхней Силезии плебисцит. Для наблюдения за голосованием были введены войска Антанты. В результате голосования в марте 1921 г. население северной части Верхней Силезии проголосовало преимущественно за присоединение к Германии, население южной части выбрало Польшу, голоса жителей центра региона разделились практически поровну. Окончательно вопрос о линии границы в этих сложных условиях решался Лигой наций, по решению которой четыре нейтральные державы (Бельгия, Бразилия, Испания, Китай) провели границу. В результате около 70 % территории Верхней Силезии перешло Германии и около 30 % – Польше. В 1922 г. Германия и Польша подписали договор, регулировавший как вопросы экономического сотрудничества, так и защиту прав представителей этнических меньшинств.
Венский арбитраж 1938 – 1940 гг.
Черты сходства с ситуацией Крыма: решение об изменении государственной принадлежности территорий было принято не в результате военных действий, то есть так же, как это может произойти в будущем в случае возвращения Крыма. Включение в состав Венгрии территорий по результатам Венского арбитража можно условно рассматривать как возвращение этих территорий, поскольку до завершения Первой мировой войны эти территории входили в состав Австро-Венгерской империи.
Различия: Венский арбитраж стал возможен в результате разрушения Версальско-Вашингтонской системы международных отношений, то есть масштабного международного кризиса, который завершился Второй мировой войной.
Основные события: Мюнхенское соглашение 1938 г. между Великобританией, Германией, Италией, Францией содержало требование в адрес Чехословакии решить «венгерский вопрос», то есть по договоренности с Венгрией урегулировать положение проживавших в Чехословакии 750 000 венгров. Переговоры между Чехословакией и Венгрией не привели к достижению договоренности, в результате чего правительства этих стран согласились принять арбитражное решение Италии и Германии. В соответствие с решением Первого Венского арбитража 1938 г. Чехословакия обязалась передать Венгрии около 12 тысяч квадратных километров территории, в том числе города Ужгород и Мукачево.
В соответствие с решением Второго Венского арбитража по решению Италии и германии Румыния уступала Венгрии Северную Трансильванию территорией более 43 тысяч квадратных километров.
Решения Венских арбитражей были признаны юридически ничтожными и отменены Парижскими соглашениями 1947 г. по итогам Второй мировой войны.
Таким образом, мировой опыт подтверждает возможность возращения ранее аннексированных территорий невоенным путем при наличии как минимум двух факторов:
– согласия на возвращение территории государства, которое ранее совершило аннексию в результате изменения ситуации для этого государства (смена политического режима, дипломатическое давление со стороны союзников, крайние экономико-финансовые трудности);
– активного зарубежного или международного участия в процессе возвращения, либо наличия благоприятного общемирового тренда (в случае Гонконга это деколонизация).
В процессе возвращения ранее аннексированных территорий используются такие инструменты, как:
– межгосударственные соглашения об особом статусе возвращаемой территории в течение переходного периода;
– поэтапный вывод войск государства, ранее осуществившего аннексию;
– международный арбитраж, то есть принятие решения (о принадлежности территории, о линии границы) странами-арбитрами;
– решения руководящих органов международных организаций, опирающиеся на силу военных блоков (решения Лиги наций гарантировались военной силой Антанты);
– принятие решений на основе результатов волеизъявления населения;
– международные наблюдательные и миротворческие миссии на возвращаемой территории.
В рамках співпраці з проектом «Посилання співпраці з громадянським суспільством у регіоні ОБСЕ з метою забезпечення безпеки, дотримання прав людини, вирішення конфліктів та забезпечення гендерної рівності»
Проект підготовлений за підтримки Міністерства закордонних справ Федеративної Республіки Німеччини.
