03.06.2022

Анализ проекта закона № 5019 об усовершенствовании правовых основ деятельности Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека

Владимир Яворский,

член экспертного совета “Центра Гражданских свобод”

03.06.2022

31 мая парламент уволил с должности Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека Л.Денисову. Накануне парламент принял изменения в закон о военном времени, дававшие полномочия парламенту уволить ее с должности из-за «потери доверия». При этом никакого расследования по ее деятельности не проводилось и официально не было озвучено, какие именно ее поступки стали причиной этого. Постановление парламента[1] не содержало никакой информации о причинах и основаниях увольнения и этот вопрос публично в парламенте не обсуждался.

Увольнение таким образом нарушает ряд международных стандартов в отношении национальных институций по правам человека (в частности, ООН и Совета Европы) и является весомым ударом по независимости этого институции. А без независимости она теряет возможность критиковать власть и защищать права человека. Законность ее увольнения будет оцениваться судами, хотя с формальной точки зрения можно предположить отсутствие нарушения законодательства. Проблема скорее в том, что законодательство плохо и не отвечает международным стандартам и мандату омбудсмана в демократической стране. Однако вряд ли Конституционный суд Украины сейчас может рассмотреть подобное дело.

На сегодняшний день в парламенте существует только один проект закона о внесении изменений в законодательство относительно уполномоченного – проект № 5019[2]. Поэтому мы решили сделать его анализ, поскольку он содержит много дискуссионных положений, которые могут быть приняты парламентом перед возможным избранием нового уполномоченного. Поэтому остановимся на его основных положениях.

Сужение компетенции

Проект №5019 предусматривает существенное ограничение компетенции омбудсмана, определяя, что «действие настоящего Закона не распространяется на деятельность Президента Украины,  Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Украины, а также судей Конституционного Суда Украины и судов других судов» (ч. 4 ст. 2 проекта закона об уполномоченном).

Такая формулировка довольно не четкая и неопределенная, поскольку не понятно, что именно подразумевается под определением «деятельности». Может ли омбудсман оспорить нормативный акт этих органов власти? Может ли он подвергать сомнению индивидуальный акт этих органов?

Также удивительно выглядит иммунитет от вмешательства Кабинета Министров Украины. Основной функцией и идеей создания омбудсманов в демократических странах является надзор за соблюдением прав человека исполнительной властью. Исключение Кабмина чрезвычайно удивительно и не присуще демократическим странам. Подобную практику пробовал внедрить Азербайджан, который нельзя назвать образцом демократии. 

Например, в случае принятия решения о дискриминационном освобождении от должности, может ли в такую ​​ситуацию вмешаться омбудсман? Как правило, омбудсманы имеют право вмешиваться в принятие индивидуальных решений в отношении конкретных лиц, а также нормативных решений, прямо влияющих на объем и реализацию прав человека.

Владимир Яворский,

член экспертного совета “Центра Гражданских свобод”

03.06.2022

31 мая парламент уволил с должности Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека Л.Денисову. Накануне парламент принял изменения в закон о военном времени, дававшие полномочия парламенту уволить ее с должности из-за «потери доверия». При этом никакого расследования по ее деятельности не проводилось и официально не было озвучено, какие именно ее поступки стали причиной этого. Постановление парламента[1] не содержало никакой информации о причинах и основаниях увольнения и этот вопрос публично в парламенте не обсуждался.

Увольнение таким образом нарушает ряд международных стандартов в отношении национальных институций по правам человека (в частности, ООН и Совета Европы) и является весомым ударом по независимости этого институции. А без независимости она теряет возможность критиковать власть и защищать права человека. Законность ее увольнения будет оцениваться судами, хотя с формальной точки зрения можно предположить отсутствие нарушения законодательства. Проблема скорее в том, что законодательство плохо и не отвечает международным стандартам и мандату омбудсмана в демократической стране. Однако вряд ли Конституционный суд Украины сейчас может рассмотреть подобное дело.

На сегодняшний день в парламенте существует только один проект закона о внесении изменений в законодательство относительно уполномоченного – проект № 5019[2]. Поэтому мы решили сделать его анализ, поскольку он содержит много дискуссионных положений, которые могут быть приняты парламентом перед возможным избранием нового уполномоченного. Поэтому остановимся на его основных положениях.

Сужение компетенции

Проект №5019 предусматривает существенное ограничение компетенции омбудсмана, определяя, что «действие настоящего Закона не распространяется на деятельность Президента Украины,  Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Украины, а также судей Конституционного Суда Украины и судов других судов» (ч. 4 ст. 2 проекта закона об уполномоченном).

Такая формулировка довольно не четкая и неопределенная, поскольку не понятно, что именно подразумевается под определением «деятельности». Может ли омбудсман оспорить нормативный акт этих органов власти? Может ли он подвергать сомнению индивидуальный акт этих органов?

Также удивительно выглядит иммунитет от вмешательства Кабинета Министров Украины. Основной функцией и идеей создания омбудсманов в демократических странах является надзор за соблюдением прав человека исполнительной властью. Исключение Кабмина чрезвычайно удивительно и не присуще демократическим странам. Подобную практику пробовал внедрить Азербайджан, который нельзя назвать образцом демократии. 

Например, в случае принятия решения о дискриминационном освобождении от должности, может ли в такую ​​ситуацию вмешаться омбудсман? Как правило, омбудсманы имеют право вмешиваться в принятие индивидуальных решений в отношении конкретных лиц, а также нормативных решений, прямо влияющих на объем и реализацию прав человека.

К сожалению, эту должность всегда рассматривали в политическом контексте, политики ее делили между фракциями и не слишком занимались квалификационными требованиями. Утрачивали от этого всегда простые граждане, права которых оставались не защищенными. В данном проекте закона нет никаких квалификационных требований или знаний. Проект закона повторяет требование правозащитной деятельности в течение последних 5 лет, однако не определяет, что именно является этой деятельностью. Законодательство тоже не дает нам понимания, что является правозащитной деятельностью. Однако такое требование совсем не означает, что на эту должность можно назначить, например любого юриста. Да и вообще из практики предназначения это можно понимать настолько широко, что в принципе это требование теряет смысл. Очевидно, что человек в этой должности должен иметь как теоретические, так и практические знания по правам человека, чтобы полноценно выполнять свои функции. Почему на многие должности требуется квалификация, а на должность, часто решающая судьбы людей, вообще по сути нет никаких квалификационных требований. Это в конечном счете и приводит к тому, что в нашей истории эту должность чаще занимали в принципе случайные люди, которые до занимания этой должности никогда не занимались правами человека вообще и не имели даже среднего уровня знаний по международным и конституционным стандартам прав человека.

Очевидно, что проект закона должен более четко определять квалификационные требования к этой должности, поскольку он не является политическим, а его осуществление требует объективно глубокого знания стандартов соблюдения большого количества прав. Безответственно назначать на должность человека, который первые несколько лет только пытается понять задачи и функции этого органа власти.

Порядок избрания

Проект положительно дает право общественным объединениям выдвигать кандидатуры на должность омбудсмана. Конечно для их одобрения, однако, нужна политическая воля парламента, но этот шаг является положительным. В принципе, даже требование о вступлении петиции об избрании в 25000 голосов выглядит интересной инициативой, обеспечивающей кандидатам определенную публичную легитимность. Но кажется, что тогда все остальные кандидаты, поданные от народных депутатов и председателя парламента, тоже должны пройти эту процедуру публичного предварительного одобрения. Тем не менее, должно быть равенство кандидатов, и требования к выдвижению должны быть более или менее одинаковыми независимо от субъекта выдвижения.

Также положительно предложение вернуть тайное голосование бюллетенями при избрании, что уменьшает персональное политическое давление на депутатов при голосовании.

Порядок увольнения с должности

Проект закона № 5019 не содержит существенных изменений относительно оснований и процедуры увольнения омбудсмана с должности, кроме его права выступить перед парламентом перед голосованием об увольнении, что в целом является положительным.

Однако кажется, что эта часть законодательства требует уточнения для обеспечения независимости омбудсмана. Именно невозможность произвольного увольнения по политическим мотивам является гарантией независимого статуса омбудсмана. Его деятельность связана с защитой прав человека в отношениях с органами власти, поэтому омбудсман вынужден действовать часто против нарушителей прав человека, которыми являются представители государства. Очевидно, что его должность должна быть защищена от мести и политической расправы, поскольку без этого омбудсман будет не в состоянии публично заявлять о нарушении прав человека, а значит, не сможет выполнять свои главные функции и задачи в демократическом обществе.

Также выше мы уже упоминали о ряде международных соглашений, требующих наличие независимых контрольных механизмов в государстве против нарушения определенных прав человека. Законодательство возлагает функции этих органов на омбудсмана, а потому, чтобы выполнять требования этих соглашений, Украина должна обеспечить независимость омбудсмана. Поэтому целесообразно в проекте закона предусмотреть следующие механизмы защиты:

  1. Внести изменения в ст. 10 закона о правовом режиме военного положения и определить, что в период действия военного положения лицо не может быть уволено (а не только его полномочия не могут быть прекращены) с должности Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека;
  2. Предусмотреть четкое процедуру создания комиссии и рассмотрения вопроса о возможном нарушении присяги уполномоченным в соответствии с законом; обыска и выемки документов[13].

Вопросы других полномочий омбудсмана

Позитивными в целом в проекте закона № 5019 являются нормы по урегулированию процедуры рассмотрения и реагирования уполномоченным на обращение граждан о нарушении их прав. Хотя эти механизмы требуют даже большей детализации и согласования с законодательством об административных процедурах.

Общие выводы и рекомендации

  1. Проект закона может рассматриваться как основа для улучшения ситуации с омбудсманом в Украине;
  2. Предлагаемое сужение компетенции уполномоченного приводит к нарушению многих международных договоров по правам человека, а потому должно быть отклоненное;
  3. Проект закона должен выдвигать одинаковые требования к кандидатам от власти и от общественных объединений (в контексте собрания подписей);
  4. Требование относительно правозащитной деятельности должно быть конкретизировано;
  5. Важно предусмотреть требования по надлежащему уровню знаний в сфере прав человека;
  6. Проект должен четко запретить прекращение полномочий и увольнение омбудсмана по другим, чем предусмотрено профильным законом, основаниями, даже в период действия военного времени;
  7. Целесообразно определить четко процедуры подготовки к рассмотрению и рассмотрению вопроса о нарушении присяги уполномоченным;
  8. Целесообразно определить четко процедуры подготовки к рассмотрению и рассмотрению вопроса о нарушении присяги уполномоченным;
  9. Целесообразно предусмотреть особый порядок расследования уголовных производств в отношении омбудсмана, особый более усложненный пор задержание или арест, а также усложненную процедуру осуществления негласных следственных действий и возможного проведения обыска и выемки документов.

[1] См. проект Постановления, https://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/Card/39725

[2] Проект закона № 5019 от 04.02.2021 о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об усовершенствовании правовых основ деятельности Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, http://w1.c1.rada.gov.ua/pls /zweb2/webproc4_1?pf3511=71010

[3] Здесь и далее ссылка на: Compilation of Venice Commission opinions concerning the ombudsman institution, CDL-PI(2016)001, https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2016)001-e

[4] The European Code of Good Administrative Behaviour, https://www.ombudsman.europa. eu/en/publication/en/3510

[5] Смотрите Общие комментарии к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах № 10 (1998)

[6] См. например: Факультативный протокол к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство,                  видов обращения и наказания, https://zakon.rada .gov.ua/laws/show/995_f48#Text

[7] См., например, но не исчерпывающе: Европейская конвенция о предотвращении пыток или бесчеловечном или унижающем достоинство обращении или наказании, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_068#Text

[8] См. основной документ: Конвенция о защите лиц в связи с автоматизированной обработкой персональных данных, https://zakon.rada .gov.ua/laws/show/994_326#Text

[9] См., например, директивы ЕС по защите персональных данных и созданию независимого регулирующего органа для этого: https://gdpr.eu/

[10] См., например, регулирование ЕС относительно независимого органа против дискриминации https ://equineteurope.org/what-are-equality-bodies/standards-for-equality-bodies/

[11] Ст. 17 закона Украины «О доступе к публичной информации», https://zakon.rada.gov.ua /laws/show/2939-17#n135.

[12] Конвенция о правах лиц с инвалидностью, https://zakon.rada.gov.ua /laws/show/995_g71#Text

[13] Рекомендация Венецианской комиссии Совета Европы, CDL-PI(2016)001

analiz-proektu-zakonu-pro-ombudsmana-2

Скачать

Назад
Попередня Наступна