Відкладена міграція. Життя під ризиком скасування громадянства в Україні

Вступ

Набуття українського громадянства – складний та багатоступеневий шлях. У той час як припинити громадянство за рішенням державних органів – досить просто. Законодавством України передбачені окремі поняття та процедури для такої дії – втрата громадянства та скасування набутого громадянства. Тобто припинення зв’язку між державою та громадянином.

Втрата громадянства є процедурою, яка оформлюється Указами Президента, відповідно до його повноважень. Хоча стаття 106 пункт 26 Конституції  України і стаття 22 Закону «Про громадянство України» зазначає, що Президент приймає рішення про припинення громадянства, а не його втрату. Так само, Президент припиняє громадянство України внаслідок виходу із нього (стаття 18 Закону). 

Враховуючи, що у самому законі різні версії цієї дії – то стає цілком зрозуміла плутанина між втратою та припиненням громадянства. Оформлення втрати громадянства є непрозорою процедурою навіть для осіб  яких вона стосується.

Яскравим показовим прикладом маніпуляцій із законодавством про громадянство стала ситуація із Михайлом Саакашвілі (грузинським та українським політичним діячем). Останній отримав українське громадянство, втратив його та знову став громадянином України відповідно до трьох Указів двох Президентів за короткий проміжок часу. 

Хоча Конституція України забороняє позбавлення громадянства (стаття 25 Основного Закону), у ситуації із М. Саакашвілі відбулась саме позбавлення. Адже, за твердженнями самого М. Саакашвілі, він став особою без громадянства через втрату (припинення) українського громадянства. Закон забороняє припиняти громадянство, якщо особа внаслідок втрати, стає особою без громадянства (частина друга статті 19 Закону). 

Досить влучно про припинення зв’язку між громадянином та державою внаслідок втрати та позбавлення описано у висновку Головного науково-експертного управління Верховної Ради на проєкт Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» щодо підстав  порядку набуття та припинення громадянства України» (реєстр. № 6368-д від 30.06.2022):

«…В експертному середовищі є думка, що, хоча «втрата» і «позбавлення» являють собою дві різні процедури, вони ведуть до одного й того ж результату: особа, якої це стосується, надалі не вважається громадянином відповідної держави, і якщо в неї немає іншого громадянства, то стає апатридом.  Як зазначається в Доповіді Генерального секретаря ООН «Права людини та довільне позбавлення громадянства»3 (далі – Доповідь) (A/HRC/25/28 19 December 2013), «Різниця між втратою та позбавленням не завжди очевидна, оскільки, якщо в одних державах передбачено автоматичну втрату громадянства на певній підставі, інші можуть використовувати ті ж підстави для наділення державних органів повноваженнями щодо позбавлення особи громадянства …

… Громадянство, набуте внаслідок натуралізації, найчастіше меншою мірою забезпечене гарантіями, ніж громадянство, набуте за народженням чи іншим шляхом» (п. 4 Доповіді). 

Видається, що інститут втрати громадянства України, який, на наш погляд, викликає певні складнощі у правозастосуванні, також потребує тлумачення та/або внесення змін до Конституції України, у тому числі стосовно додаткових підстав втрати громадянства України в контексті конституційної заборони позбавлення громадянства». (Права человека и произвольное лишение гражданства. Доклад Генерального секретаря ООН. A/HRC/25/28. 19 December 2013. С. 11-12. URL: https://www.refworld.org.ru/docid/52f8d1f14.html). 

Якщо спір між втратою та позбавленням має місце в експертному середовищі, то при скасуванні набутого громадянства – немає. Хоча саме ця дія застосовується у рази частіше. 

Рішення про скасування набутого громадянства приймаються територіальними підрозділами міграційної  служби та дипломатичними установами. Вони стосуються громадян, які оформили його за спрощеною системою – територіальним походженням. Тобто особи мали або мають безпосередньо відношення до України як етнічні українці, нащадки депортованих або вивезених насильно українців та осіб, які проживали на території України або є близькими родичами громадян України.

Громадянство таких людей може бути скасоване за цілим переліком обставин. Та найчастіше приймається відносно осіб, які не змогли припинити іноземне громадянства. 

Особливою та актуальною загрозою це стало для громадян, які раніше перебували у правовому зв’язку із країною-агресором. 

Так хто такі особи, які так легко можуть втратити зв’язок з Україною?

Особи із тимчасовим посвідченням громадян України

В Україні проживає окрема категорія людей, яких можна назвати біпатридами зневолі або, на професійному сленгу міграційної служби, недогромадянами.  

Не треба плутати із не громадянами, тобто іноземцями або особами без громадянства. Саме – недогромадяни.

Це особи, які набули українське громадянство і отримали відповідний документ (тимчасове посвідчення громадянина України – ТПГУ). Таких громадян часто називають «особи із ТПГУ». Натуралізовані громадяни, окрім українських документів, також мають паспортний документ своєї попередньої країни. Такі особи повинні на протязі двох років з моменту отримання українського громадянства, вийти із попереднього громадянства, надавши відповідний документ в органи державної влади України. 

Законодавством передбачені певні виключення, коли особи із ТПГУ, замість документу про припинення іноземного громадянства, подають декларацію про відмову від іноземного громадянства. Тобто відмовляються від нього в односторонньому порядку. Але виключення тому і виняток з правила, що застосовуються дуже обмежено та вибірково. 

В Україні проблема із припиненням іноземного громадянства появилася відносно недавно. Одна із проблем породжених війною. Проблему, яку державні органи не поспішають вирішувати. Іноді, навіть, штучно розхитуючи. 

Наче вірус, проблема розповсюджується на оточення – сім’ю у цілому, другого із подружжя, дітей, батьків, онуків, друзів та знайомих родин із набутим громадянством. Образливе «недогромадянин» стало найбільш точним виразом, із яким уособлюють себе такі люди. Вони стали заручниками у війні колишньої країни громадянської належності із новою Батьківщиною. 

Відповідно до наданої статистики від міграційної служби, в Україні у 2014 році 2718 громадян Росії отримали українське громадянство за територіальним походженням і 74 прийняті відповідно до Указу Президента про прийняття до громадянства. У 2015 році таких осіб було 1838 та 128 відповідно, у 2016 році – 1835 та 131, 2021 році – 1060 та 16, у 2022 році – 342 та 61,  у 2023 році – 336 і жодного за Указом Президента. 

Міграційна служба зазначає, що вони не ведуть окремого обліку членів родини особи із ТПГУ і тому складно говорити про кількість людей, яких зачіпає проблема родича або друга.

Неможливість отримати документи про вихід із російського громадянства

На відміну від інших галузей права, міграційне, виявилося неготовим до радикальних змін при форс-мажорі. Єдині корективи, які були внесені у роботу міграційної та прикордонної служб – відмови, часто усні, на прийняття документів для набуття захисту в Україні від громадян Росії, тобто осіб, які стали небезпечними влади своєї країни. Настільки небезпечними, що розуміючи відношення українців до себе, росіяни вважають, що спроба отримати захист в Україні вартує цього. При цьому політична та громадська активність, родинні стосунки, небезпека повернення осіб із набутим українським громадянством (осіб із ТПГУ), активна проукраїнська позиція (часто пов’язана із обороною країни від агресії у Збройних силах України або роботою волонтером на фронті) не беруться до уваги. 

Одночасно, міграційна служба посилається на російське законодавство фактично як на частину українського, у розрізі належного дотримання процедури виходу із громадянства країни-агресора. Іншими словами, один із органів влади України вимагає неухильно дотримуватись законодавства держави-агресора. 

Наслідком позиції міграційної служби є все більша кількість рішень про скасування українського громадянства через відсутність документів про припинення іноземного громадянства. Відомо про затримання та винесення рішень про повернення людей, яким міграційна служба скасувала громадянство.

Судовий захист

На сьогодні рішення про скасування громадянства оскаржуються у судах адміністративної юрисдикції. Це єдиний спосіб відмінити рішення або зобов’язати державу прийняти документи про декларативний вихід із громадянства країни-агресора. 

Суди, у силу відсутності практики, часто приймають рішення на користь міграційної служби, аргументуючи вимогами національного законодавства. 

При винесенні рішень залишається поза увагою ситуація  «світового карантину» до 24 лютого 2022 року, послідуюче широкомасштабне вторгнення, виснажливий, тривалий та забюрократизований процес виходу із російського громадянства. 

Заяву на вихід за спрощеною системою можна було подати у дипломатичних представництвах Росії в Україні. Проте, російські представництва, як і українські державні органи, часто та не очікувано закривалися на карантин та не проводили особовий прийом. Отримати відповідну довідку про подачу всіх документів на вихід із російського громадянства було справжнім дивом. Часто, представники дипломатичних установ, при виникненні у них питань (як правило пов’язаних із опозиційними поглядами заявника або його активною українською позицією) відмовляли у подачі документів, вимагаючи виїзду до Росії. 

Зазначу, що подача документів за спрощеною системою не гарантувала отримання документа про вихід із російського громадянства. Хоча, за відсутності такого рішення протягом шести місяців, особа мала право на подачу декларації про відмову від іноземного громадянства замість виконання зобов’язання про припинення.

Попри такий законодавчий дозвіл, міграційна служба України відмовляла та продовжує відмовляти у декларативному виході із російського громадянства, аргументуючи відсутністю належних зусиль для отримання такого документу. Самі російські дипломатичні установи припинили роботу із 23 лютого 2022 року.

Об’єктивна реальність така, що Росія не видає документи на вихід із її громадянства, а міграційна служба України сприймає таку позицію як правильну.

Адміністративні суди в Україні за наявності повної доказової бази з боку заявників про подачу заяви та документів до російських дипломатичних установ –  стають на сторону громадян України, якщо останні не отримали рішення російської влади протягом встановленого шестимісячного строку. 

Інша ситуація для тих, хто не зміг зібрати або подати документи. Суди донедавна підходили занадто формально, стаючи  на бік держави. Збройна агресія, неможливість реально зібрати та отримати документи на припинення російського громадянства, як і небезпека такого процесу – були обділені увагою. При цьому, існуюча міжнародна норма права у статті 16 Європейської конвенції про громадянство 06.11.1997 року*, чітко закріплює, що держава-учасниця не може зумовлювати набуття  або  збереження її громадянства відмовою від іншого громадянства або його втратою, якщо така відмова чи втрата  є  неможливою  або  не  може  розумно вимагатися.

Останнім часом, у судовому середовищі намітився обережний прогрес по відношенню до осіб, які, через війну, не змогли припинити російське громадянство. Показовим став процес у Дніпропетровській області, де суд першої інстанції прийняв «наполовину позитивне» рішення. Суд визнав рішення міграційної служби протиправним у відмові подачі декларації, зобов’язавши державний орган вдруге розглянути справу. 

Апеляційна інстанція повністю задовольнила вимоги заявника, посилаючись на очевидні речі.

«Апелянт (примітка – міграційна служба) зазначає, що неподання позивачем до міграційної служби документів, які засвідчують факт звернення до компетентного органу російської федерації* з клопотанням про припинення громадянства цієї держави, унеможливлює подання декларації про відмову від іноземного громадянства до міграційної служби України. Разом з цим суд апеляційної інстанції вважає такі доводи відповідача необґрунтованими та нерозсудливими, адже є загальновідомим фактом повномасштабне воєнне вторгнення російської федерацію на територію України.

Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб (пункт 3).

На сьогодні дія воєнного стану продовжена згідно з відповідними Указами Президента України.

У зв`язку зі збройною агресією та масованим вторгненням збройних сил РФ в Україну 24 лютого 2022 року були офіційно розірвані дипломатичні відносини між Україною та російською федерацією.

Це означає, що посольства та консульства РФ в Україні припинили свою діяльність.

Визнання офіційно цього факту не потребує додаткового доведення з боку позивача про наявність незалежної від особи причини неотримання документа про припинення іноземного громадянства (підданства), адже як в законодавстві України, так і в законодавстві РФ відсутнє правове регулювання процедури припинення громадянства (підданства) за ініціативою особи в разі ведення воєнних дій між відповідними державами…

… Разом з цим, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що обраний судом першої інстанції спосіб захисту прав та законних інтересів позивача не є ефективним, адже в своєму листі відповідач чітко вказав, що підстави для прийняття декларації про відмову від іноземного громадянства визначені Законом України «Про громадянство України» та є вичерпними.

Таким чином, відповідач розглянув подану …заяву по суті та дійшов висновку, що правові підстави для прийняття декларації відсутні.

Суд під час розгляду справи констатував поважність причин неотримання позивачем документа про припинення іноземного громадянства (підданства) та протиправність відмови міграційної служби в прийнятті декларації про відмову від громадянства РФ, відтак належним способом поновлення порушеного права … є зобов`язання відповідача прийняти відповідну декларацію».

Можна зробити обережний висновок (знову обережний), що судова влада потихеньку, зі скрипом, але повертається обличчям до людини. Юридично патова ситуація, неузгодженість норм національного законодавства, ігнорування міжнародних норм та об’єктивної реальності з боку державних чиновників стали тими чинниками, які переконали апеляційну судову інстанцію прийняти еволюційне рішення з виваженим та чітким обґрунтуванням. Проте, необхідно уточнити, що Верховний Суд відкрив касаційне провадження за скаргою міграційної служби України на постанову апеляційної інстанції і тому крапку у цьому процесі ставити зарано.

Петиція до президента та позиція органів державної влади

Особи із тимчасовим посвідченням громадян України розраховують більше на себе ніж судові органи. Останні, лише виконавці, чинної нормативної бази. Для захисту своїх прав на законодавчому рівні натуралізовані громадяни об’єднуються у спільноти, подають індивідуальні та колективні звернення до органів державної влади та управління, звертаються до неурядових правозахисних організацій. Найбільш активними неурядовими захисниками таких громадян стали Центр громадянських свобод та Харківська правозахисна група.

Одним із способів захисту є реєстрація петицій на сайті президента країни. У такий спосіб, люди намагаються привернути увагу до своєї ситуації. 

26 липня 2023 року закінчився термін голосування за петицію  №22/191304-еп «Про внесення Президентом України законопроєкта, яким дозволити декларативний вихід із громадянства російської федерації при набутті громадянства України». За 90 днів петиція на сайті Президента України набрала 25885 голосів із 25000 потрібних. Враховуючи цей факт, Президент доручив уряду опрацювати поставлене питання і вже 09 вересня 2023 року міграційна служба, через МВС, відповіла на петицію у звичний для себе спосіб – відсутністю підстав для реагування на поставленні у петиції питання.

Із відповіді стало зрозуміло, що до неї готувалися заздалегідь, звернувши увагу на зростаючу кількість голосів на підтримку. Адже міграційна служба, у своїй відповіді, у якості компромісу, вказала на підготовлений та поспіхом направлений до парламенту законопроєкт № 9585 від 07.08.2023 року «Про внесення змін до деяких законів України щодо правового статусу іноземців та осіб без громадянства, які беруть участь у захисті територіальної цілісності та недоторканності України». Проте сам  законопроєкт № 9585 поховав всі надії на зміни у міграційному законодавстві, адже унеможливлює спрощений порядок припинення іноземного громадянства країни агресорки. Законопроєкт змушує українських громадян до кінця життя підтримувати відносини із диктатурами. Нормами, які міграційна служба вважає компромісними, виступають пролонгація тимчасового посвідчення громадянина України на час війни та один рік після її закінчення, а також продовження терміну на отримання документу про вихід із іноземного громадянства протягом року після закінчення війни. Обидві позиції жодним чином не влаштовують осіб із тимчасовим посвідченням громадян України через небезпеку звернення до уповноважених органів Росії.

Підсумок

Українські громадяни із російським паспортом – це найгірший міграційний коктейль. Країна-агресорка заблокувала вихід із її громадянства, а Україна сприйняла правила гри. 

Із 24 лютого 2022 року державні органи України, і в першу чергу Державна міграційна служба України та Міністерство внутрішніх справ, не доклали жодних зусиль на захист українців на цьому напрямку. Не відбулося унормування міжнародного та національного законодавств, зміни, які було необхідно вносити ще із 2014 року, зараз подаються лише як відповідь на петицію громадян України, що свідчить лише на нерозуміння з боку держави проблеми у  своїй самій основі. 

Ми вважаємо, що потрібна велика робота правозахисних організацій України щодо захисту прав так званих недогромадян. Підставою такої роботи є гостра необхідність привести міграційне законодавство України у відповідність до європейських норм. Євроінтеграція не лише дає можливості для більш ефективної підтримки людей у їх боротьбі з міграційною службою, а й зобов’язує підвищити стандарт захисту прав людини.

Автори:

• Олексій Скорбач, юрист, військовослужбовець ЗСУ 
• Олександра Романцова, виконавчий директор Центру громадянських свобод 
• Михайло Савва, експерт Центру громадянських свобод, доктор політичних наук

Примітки:

• Конституція України
• Закон України «Про громадянство України»  
• Європейська конвенція про громадянство
• Постанова Третього апеляційного адміністративного суду у справі № 160/19738/22 від 15.08.23
• Назва країни «російська федерація» у судовому рішенні (№ 160/19738/22 від 15.08.23) написана з маленьких букв, в даний час такий правопис розповсюджений і не викликає питань або зауважень.